Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 maja 2013r. Wojewoda Podlaski zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Starostą Suwalskim, poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania wniosku S. S. (dalej zwanego inwestorem) o udzielenie pozwolenia na budowę zbiornika małej retencji wodnej o powierzchni 1413,00m² i głębokości 2,80m wraz z przepustem rurowym o średnicy 40cm i długości 4,00m na działkach nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości [...], gm. F. – jest Starosta Suwalski.
W uzasadnieniu tego wniosku podano, że pismem z dnia 19 kwietnia 2013r. Starosta Suwalski przekazał według właściwości Wojewodzie Podlaskiemu powyższy wniosek inwestora wskazując, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, zbiornik, na którego budowę ma być udzielone pozwolenie, zalicza się do melioracji wodnych podstawowych, w sprawach których, zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organem pierwszej instancji jest wojewoda. W ocenie natomiast Wojewody Podlaskiego, przedmiotowy zbiornik, zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Prawo wodne, powinien zostać zakwalifikowany jako melioracja wodna szczegółowa, gdyż ma być realizowany przez osobę fizyczną na nieruchomości stanowiącej jej własność. Wobec tego, do rozpoznania tej sprawy, zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest starosta.
Zdaniem Wojewody Podlaskiego, zbiorniki retencyjne realizowane w ramach melioracji wodnych podstawowych to zbiorniki lokalizowane na ciekach wodnych lub wzdłuż cieków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003r., nr 16, poz. 149), jako istotnych dla kształtowania zasobów wodnych, a do takich nie zalicza się projektowane urządzenie wodne. Organ ten wskazał także, że projektowane urządzenie zostało zaliczone do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez organ samorządowy w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji, a ta decyzja zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Podkreślił, że sama nazwa inwestycji jako "zbiornik" nie może przesądzać o rodzaju melioracji, gdyż przy jej kwalifikacji należy uwzględnić funkcje i parametry projektowanego urządzenia wodnego, które w przedmiotowej sprawie wyraźnie wskazują, że planowana inwestycja dotyczy melioracji szczegółowej.
Podał, że planowane zamierzenie inwestycyjne będzie pełniło funkcję odbiornika wód opadowych, a także odprowadzalnika nadmiaru wód z projektowanego zbiornika na teren sąsiedni stanowiący nieużytek. Dodano, że zadanie to nie ma połączenia z śródlądowymi wodami powierzchniowymi ujętymi w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów, a ponadto obejmuje także wykonanie przepustu rurowego o średnicy 0,4 m, który na mocy art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, zaliczany jest do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Uznano, że przepis art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne należy interpretować w powiązaniu z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. "c" tej ustawy, co pozwala na przyjęcie, że obejmuje on swoim zakresem także stawy przeznaczone do innych celów – jak w przypadku projektowanego urządzenia wodnego – zbiornik małej retencji wodnej.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Suwalski wniósł o ustalenie, że organem właściwym do rozpoznaniu wniosku inwestora jest Wojewoda Podlaski. Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, zbiorniki wodne zaliczane są do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, a w takich sprawach, na mocy art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwym jest wojewoda. Nie podzielił przy tym poglądu Wojewody Podlaskiego, że zbiornik retencyjny, na którego budowę ma być udzielone pozwolenie, powinien być zakwalifikowany jako melioracja wodna szczegółowa, do której zalicza się m.in. rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m oraz ziemne stawy rybne. Podniósł, że zarówno z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i z projektu budowlanego załączonego do tego wniosku oraz z warunków zabudowy i pozwolenia wodnoprawnego dla tej inwestycji, nie wynika, aby inwestor zamierzał budować rybny staw hodowlany.
Podkreślono, że użycie przez inwestora we wniosku pojęcia "retencja" przesądza, że celem inwestora jest poprawienie produktywności upraw rolnych a nie hodowla ryb, co oznacza, że inwestycja jest urządzeniem melioracji wodnej podstawowej.
Ustosunkowując się do tej odpowiedzi, Wojewoda Podlaski podniósł, że nazwa inwestycji wybrana przez inwestora we wniosku nie powinna narzucać organowi kompetencji do rozpatrzenia tego wniosku. Podkreślił, że szczegółowa analiza planowanego zamierzenia wykazała jednoznacznie, że woda "retencjonowana" w projektowanym zbiorniku wodnym wykorzystywana będzie jedynie przez inwestora do celów gospodarczych i tylko on będzie miał do niej dostęp. Planowany zbiornik nie będzie także służyć całej społeczności lokalnej ani zasilaniu rzek lub nawadnianiu terenów rolnych w okresie suszy. Wskazał, że przy ustalaniu właściwości organu w niniejszej sprawie trzeba zbadać przeznaczenie i cel realizacji zbiornika, a ta wskazuje, że powinien on być zaliczony do urządzeń melioracji wodnej szczegółowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał pomiędzy Starostą Suwalskim a Wojewodą Podlaskim w sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę zbiornika małej retencji wodnej o powierzchni 1413,00m² i głębokości 2,80m wraz z przepustem rurowym o średnicy 40cm i długości 4,00m na działkach nr ew. [...],[...], [...] w miejscowości [...], gm. F. Stosownie do art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), wydawanie pozwoleń na budowę należy do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 2 powołanej ustawy, organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta Z kolei, zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, wojewoda jest organem pierwszej instancji między innymi w sprawach obiektów i robót budowlanych: hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie, objęte wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, należy zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych podstawowych, czy szczegółowych. W pierwszym przypadku właściwym do rozpoznania sprawy byłby bowiem wojewoda, w drugim zaś starosta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tego sporu ma regulacja zawarta w art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 145 ze zm.), w świetle której, urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów.
Tym samym, w tej konkretnej sprawie przyjąć należy, że wyodrębnienie w art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, urządzeń wodnych zaliczanych do urządzeń melioracji wodnych podstawowych i szczegółowych ma charakter wtórny względem tej ogólnej zasady. W sytuacji zatem gdy, tak jak w niniejszej sprawie, dane urządzenie wodne (zbiornik) zostało zaliczone przez ustawodawcę do konkretnej grupy, to trudno dokonać innej kwalifikacji tego urządzenia niż dokonał tego ustawodawca, który nie określił parametrów technicznych zbiorników, w przeciwieństwie do rurociągów wymienionych w tym samym art.71 ust.1 ustawy Prawo wodne. Ustawodawca użył więc określenia "zbiorniki wodne ״ nie wskazując ich wielkości. Zbiorników wodnych nie wymienił w art. 73 ust. 1 omawianej ustawy wyszczególniając urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Niesporne jest, że w art. 71 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, zbiorniki wodne zaliczone zostały do urządzeń melioracji wodnych podstawowych.
Użycie zaś w art. 71 ust. 1 zwrotu "zalicza się" oznacza, że co do wymienionych enumeratywnie w tym przepisie urządzeń, ustawodawca sam rozstrzygnął, że są one urządzeniami melioracji wodnych podstawowych (por. postanowienie NSA z 3 sierpnia 2010r., sygn. akt II OW 12/10, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w tej konkretnej sprawie, z załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że projektowany zbiornik małej retencji wodnej ma służyć celom, o których mowa w art.70 ust.1 ustawy Prawo wodne, czyli regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Zlokalizowany zaś ma być na obszarze położonym w zagłębieniu terenu ze stojącą wodą, ma gromadzić wodę, co ma służyć prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej na przylegającym terenie. Z tego projektu budowlanego jak i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika, że ma być to staw rybny jak sugeruje wojewoda we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę funkcję tego zbiornika właściwym do rozpoznania wniosku inwestora złożonego w niniejszej sprawie jest - na mocy art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - Wojewoda Podlaski.
Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Wojewodę Podlaskiego we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyjaśnić też należy, że bez znaczenia dla badanej problematyki pozostają kwestie własności gruntu, na którym ma być wykonywane i użytkowane planowane urządzenie. W myśl bowiem art. 72 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, także urządzenia melioracji wodnych podstawowych, choć stanowią własność Skarbu Państwa, mogą być wykonywane na koszt osób fizycznych, a nawet tak jak w niniejszej sprawie, współfinansowane ze środków Unii Europejskiej.
Natomiast przy określaniu funkcji i parametrów danego urządzenia należy uwzględnić całość inwestycji a nie jej poszczególne elementy. Za nieuprawnione należy więc uznać twierdzenie Wojewody Podlaskiego, że wniosek inwestora w istocie dotyczy pozwolenia na budowę stawu i wykonania przepustu rurowego o średnicy 0,4 m. Jak wynika bowiem z pkt 1.1. lit. a) części opisowej projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, wskazany przepust rurowy stanowi infrastrukturę towarzyszącą zbiornikowi małej retencji, a zatem stanowi urządzenie niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tego zbiornika (dojazdu). To zaś wyklucza odrębne kwalifikowanie robót objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro tak, to planowana inwestycja winna być zakwalifikowana, zresztą zgodnie z jej nazwą, jako zbiornik wodny, który na mocy art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, zalicza się do urządzeń melioracji wodnych podstawowych.
Odnosząc się zaś do argumentu Wojewody Podlaskiego, że planowana inwestycja została zaliczona do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w decyzji o warunkach zabudowy, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Badanie tej właściwości odbywa się zaś w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego a nie twierdzenia innego organu zawarte w rozstrzygnięciu wydanym w innej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 15 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.