Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 maja 2015 r. Prezydent Miasta Bielska-Białej zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Marszałkiem Województwa Śląskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania, na wniosek [...] S.A. z siedzibą w B., zezwolenia na zbieranie odpadów kuchenny ulegających biodegradacji (kod 20 01 08) poprzez wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego.
W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że ww. Spółka złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Śląskiego wniosek z dnia 27 stycznia 2015 r. o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów kuchennych ulegających biodegradacji (kod 20 01 08) na terenie objętym pozwoleniem zintegrowanym – nr decyzji [...] z dnia [...] maja 2012 r. – Marszałka Województwa Śląskiego dla instalacji pn.: "instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów z kompostownią odpadów (instalacją stabilizacji tlenowej) wraz z sortownią, kruszarnią odpadów budowlanych i demontażem odpadów wielkogabarytowych".
Powyższy wniosek, w zakresie odpadów o kodzie 20 01 08 został przekazany Prezydentowi Miasta Bielska-Białej. Organ ten zwrócił przekazany mu wniosek Marszałkowi Województwa Śląskiego, który to organ po raz kolejny przedmiotowy wniosek przekazał Prezydentowi Miasta Bielska-Białej. W uzasadnieniu swojego stanowiska Marszałek podniósł, że przekazanie dotyczy wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 20 01 08 na terenie działalności prowadzonej w B., w miejsce wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 20 01 08 na terenie kompostowni oraz wskazał inną podstawę przekazania, tj. art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach.
Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Prezydent. Powołując się na przepis art. 41 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) wskazał, iż w skład instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym z dnia [...] maja 2012 r. wchodzą wszystkie obiekty wraz z infrastrukturą, zielenią izolacyjną i ogrodzeniem terenu, w tym plac magazynowy na którym mają być magazynowane odpady. Ponadto Marszałek Województwa Śląskiego, zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. b i lit. c ustawy o odpadach jest organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, albo regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.
Również stosownie do art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), marszałek województwa jest organem właściwym do wydawania decyzji dotyczących przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Prezydenta, organem właściwym do załatwienia wniosku Spółki jest Marszałek Województwa Śląskiego.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Bielsko-Biała jako organu właściwego w sprawie.
W treści pisma Marszałek podniósł, że w uzasadnieniu zawiadomienia przekazującego wniosek wystąpiły nieścisłości polegające na: błędnym przywołaniu art. 45 ust. 3 ustawy o odpadach, zamiast ar. 41 ust. 3 pkt 2 oraz mylne wskazanie, że pozwolenie dotyczy zbierania ww. odpadów na terenie kompostowni zlokalizowanej w B. (jak to miało miejsce w poprzednim wniosku tego przedsiębiorcy), podczas gdy zbieranie odpadów ma mieć miejsce na terenie działalności prowadzonej w B. Marszałek Województwa nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, że jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku strony z dnia 27 stycznia 2015 r., gdyż miejscem zbierania odpadów będzie kompostownia objęta pozwoleniem zintegrowanym.
Dalej organ wskazał na wniosek strony z którego wynika, że "odpady (...) magazynowane w kontenerach na wyznaczonym miejscu stanowiącym utwardzony i wybetonowany plac magazynowy z odprowadzeniem odcieków do kanalizacji technologicznej dalej do zakładowej oczyszczalni ścieków". W ocenie Marszałka z dalszego opisu wnioskować należy, że: plac magazynowy nie stanowi elementu instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów z kompostownią odpadów (instalacją stabilizacji tlenowej) wraz z sortownią, kruszarnią odpadów budowlanych i demontażem odpadów wielkogabarytowych oraz iż odpad nie będzie podlegał przetwarzaniu w instalacji kompostowania (stabilizacji tlenowej) odpadów, będzie wyłącznie chwilowo magazynowany i przekazywany innym podmiotom.
Z powyższego wynika zatem, że odpad nie będzie magazynowany w części instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym. Nie można zgodzić się z poglądem wnioskodawcy, że treść punktu 3 pozwolenia zintegrowanego, tj. fakt, że instalacja obejmuje swoim zakresem obiekty wraz z infrastrukturą, zielenią izolacyjną i ogrodzeniem świadczy o tym, że plac magazynowy, gdzie ma być składowany odpad, wchodzi w skład instalacji nim objętej. Elementy wchodzące w skład instalacji, której dotyczy pozwolenie zintegrowane zostały wymienione w sposób wyczerpujący w punkcie 3. Z punktu tego wynika jednoznacznie, że plac magazynowy nie jest w nim wymieniony. Pozwolenie zintegrowane nie obejmuje swoim zakresem wszystkich budynków i budowli znajdujących się na tym terenie, np. budynki biurowe, parking dla klientów.
Zdaniem Marszałka Województwa Śląskiego z wykładni gramatycznej art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach wynika, że marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia wyłącznie w przypadkach określonych w punktach a-c. W pozostałych przypadkach właściwy jest starosta. Wnioskiem strony nie są objęte przedsięwzięcia ani odpady wymienione w cytowanym przepisie. Zatem uznać należy, że organem właściwym do wydania zezwolenia jest starosta - wnioskodawca. Ponadto, zdaniem organu, powoływany przez wnioskodawcę art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Treść wniosku potwierdza, że dotyczy on jedynie zbierania odpadów, a nie zbierania i przetwarzania odpadów.
W ocenie organu w sprawie o udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów nie znajduje też zastosowania art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem przepis ten nie odnosi się do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 21 01 08.
W odpowiedzi na stanowisko zajęte przez Marszałka Województwa Śląskiego Prezydent Miasta Bielska-Białej podniósł, że przekazanie wniosku do Marszałka nastąpiło ze względu na zamiar zbierania odpadów na placu magazynowym objętym pozwoleniem zintegrowanym, a nie kompostowni. Ponadto, wbrew twierdzeniom Marszałka Województwa Śląskiego, plac magazynowy wchodzi w skład instalacji objętej pozwoleniem zintegrowanym. Zaakcentowano także, że strona prowadzi zbieranie i przetwarzanie odpadów na podstawie pozwolenia zintegrowanego, ponadto ma status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów jednostek samorządu terytorialnego dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej. Ze sporem negatywnym mamy do czynienia wówczas, gdy żaden z organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia wniosku strony. I z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.
Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wprowadził zasadę, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2 tego artykułu). Organy właściwe wskazane są w ust. 3 i 4 art. 41 ustawy o odpadach. Zasadą jest, że organem właściwym jest starosta (ust. 3 pkt 2), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa (ust. 3 pkt 1 lit. a – c), bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 4). Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje:
- a) przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- b) odpady inne niż niebezpieczne poddawane odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
- c) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych i instalacje określone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.
W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, planowanego zamierzenia nie można zakwalifikować jako przedsięwzięcia o którym mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach.
W sprawie niesporne jest, że wniosek Spółki dotyczy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 20 01 08 – odpady kuchenne ulegające biodegradacji. Działalność w tym przedmiocie ma być prowadzona na terenie którego Spółka jest właścicielem i na którym działa instalacja machaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (instalacja stabilizacji tlenowej) z kompostownią odpadów wraz z sortownią, kruszarnią odpadów budowlanych i demontażem odpadów wielkogabarytowych. Jak wynika z wniosku Spółki odpad będzie zbierany i przekazywany dalej uprawnionym podmiotom, przy czym będzie czasowo magazynowany w odpowiednich kontenerach na placu magazynowym, a nie będzie podlegał przetwarzaniu w instalacji kompostowania odpadów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c ustawy o odpadach, albowiem zbieranie odpadów objętych wnioskiem nie jest związane z regionalną instalacją do przetwarzania odpadów jaką jest przedmiotowa instalacja. Zaś z samego faktu, że na terenie na którym prowadzona jest instalacja posiadająca status instalacji regionalnej do przetwarzania odpadów komunalnych będą czasowo magazynowe odpady kuchenne ulegające biodegradacji, a następnie przekazywane uprawnionym podmiotom, nie można wyciągnąć wniosku, iż działalność w zakresie zbierania tych odpadów kuchennych jest związana z ww. instalacją. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego są to dwie różne działalności, a zatem zbieranie odpadów kuchennych ulegających biodegradacji nie może zostać uznane za działanie w ramach instalacji przetwarzania odpadów. Istniejące i planowane zamierzenia nie są ze sobą powiązane technologicznie.
Zbieranie odpadów kuchennych ulegających biodegradacji nie może zostać także zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r., albowiem tego typu przedsięwzięcie nie zostało wymienione w § 2 rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w którym wymienione są przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Nadto, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie można także uznać, by właściwość rzeczową organu do załatwienia wniosku Spółki determinował przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, zgodnie z którym "w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w ust. 3, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa". Sytuacja, w której można zastosować ten przepis dotyczy jedynie posiadacza odpadów, który składając wniosek skorzystał z rozwiązania zawartego w art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, tj. kiedy działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i na przetwarzanie odpadów prowadzona jest w tym samym miejscu i może zostać, na wniosek strony objęta jednym zezwoleniem. To od wnioskodawcy zależne jest, jaką formę nada swojemu wnioskowi, tj. czy wystąpi z jednym wnioskiem obejmującym zbieranie i przetwarzanie odpadów, czy z dwoma osobnymi wnioskami w różnych sprawach.
Tym samym przepis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach odnosi się do wydania jednego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów (porównaj: postanowienie NSA z 20 maja 2015 r. II OW 214/14). A w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia.
W sprawie nie można także stwierdzić by kompetencja Marszałka do rozpatrzenia wniosku strony o zezwolenie na zbieranie odpadów kuchennych ulegających biodegradacji wynikała z treści art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że właściwym do rozpatrzenia wniosku strony o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów o których mowa we wniosku strony, jest właściwy starosta. Zaś w miastach na prawach powiatu funkcje starosty wykonuje prezydent miasta (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 103, poz. 652, w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.