Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2013 r. Starosta Tatrzański wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie Marszałka Województwa Małopolskiego jako organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie w km 1+135 potoku [...] wylotu kanalizacji deszczowej odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z terenu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w Zakopanem w rej. ul. K. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że Marszałek Województwa Małopolskiego pismem z dnia 7 marca 2013 r. znak: SR-IV.7322.1.15.2013.JP przekazał Staroście Tatrzańskiemu wniosek [...] Sp. z o.o. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu do potoku [...] w Zakopanem. Jako podstawę przekazania wskazano, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie istnieją przesłanki wskazujące na konieczność uzyskania decyzji zwalniającej z zakazów wynikających z art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.).
Starosta uznał, że Marszałek jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, wyłącznie gdy wydano dwie decyzje zwalniające, tj. zarówno pa podstawie art. 40 ust. 3, jak i z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.
W ocenie organu, już sam fakt obowiązku uzyskania od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzji zwalniającej z zakazów, o których mowa w art. 88l ust. 1 ww. ustawy Prawo wodne sprawia, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest Marszałek Województwa Małopolskiego.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Małopolskiego wniósł o wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego, poprzez wskazanie Starosty Tatrzańskiego jako właściwego w przedmiotowej sprawie.
Na poparcie stanowiska Marszałek Województwa Małopolskiego powołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 733/09, zgodnie z którym spójnik "i" użyty w przepisie art. 122 ust. 2 ustawy - Prawo wodne oznacza koniunkcję. Ponadto organ podniósł, że przepis art. 122 ust. 2 Prawa wodnego wyraźnie wskazuje na "decyzje", a nie "decyzję", co niewątpliwie oznacza liczbę mnogą. Zgodnie z ogólnymi zasadami stosowania wykładni przepisy prawa powinny być interpretowane literalnie, chyba że są ważne racje, aby nadać im interpretację rozszerzającą albo zwężającą.
W ocenie Marszałka Województwa Małopolskiego w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania interpretacji rozszerzającej, czy zwężającej przepisu art. 122 Prawa wodnego.
Wskazując na powyższe, organ uznał, że, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale tylko na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jeżeli wydano (obie) decyzje zwalniające - zarówno z art. 40 ust. 3, jak i z art. 88I ust 2 Prawa wodnego. Natomiast jeżeli wydano tylko jedną decyzję zwalniającą z tych zakazów, to zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c Prawa wodnego, do obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, przepisy o urządzeniach wodnych stosuje się odpowiednio i organem właściwym będzie wówczas starosta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W myśl art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie zaistniał spór negatywny pomiędzy marszałkiem województwa a starostą, który organ jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zaznaczyć trzeba, że w myśl przepisów tej ustawy wydawanie pozwoleń wodnoprawnych zarówno przez marszałka województwa, jak i przez starostę jest zadaniem z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 5 i art. 140 ust. 1 ustawy).
W ustawie – Prawo wodne uregulowana została szczególna właściwość instancyjna w stosunku do marszałków województw i starostów wykonujących zadania określone w tej ustawie. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie oraz kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 4 ust. 4 ustawy).W tej sytuacji rozważyć należy czy do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy tymi organami właściwy jest sąd administracyjny.
Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. W ustawie o samorządzie powiatowym wskazano, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595). Podobne uregulowanie zawarte jest w art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596), który stanowi, że ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa.
Z przepisów tych wynika, że powiat i województwo za pośrednictwem swoich organów wykonują zadania publiczne, w tym zadania należące do zakresu działania powiatu i województwa jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podobnie w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu (art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Sprawy należące do zakresu działania powiatu i województwa jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmują więc sprawy, w których starosta lub marszałek województwa – w myśl przepisów ustaw szczególnych - są organami właściwymi do załatwienia tych spraw w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.
Zatem pomimo tego, że w przepisach ustaw ustrojowych marszałek województwa i starosta nie zostali wymienieni jako organy odpowiednio województwa i powiatu (art. 15 ustawy o samorządzie województwa, art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), to w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego są organami jednostek samorządu terytorialnego, albowiem wydają decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także posługuje się określeniem "organy jednostek samorządu terytorialnego" i bez znaczenia jest to, czy organ ten wykonuje zadania własne czy zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.).
W świetle powołanego art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. nie ma też znaczenia czy organem wyższego stopnia w stosunku do starosty lub marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze czy też organ administracji rządowej. Status tych organów jako organów jednostek samorządu terytorialnego nie zależy bowiem od tego jak ustawodawca ukształtuje właściwość instancyjną w określonego rodzaju sprawach.
Należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. II OW 49/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), że z ustaw regulujących określony rodzaj spraw (Prawo budowlane, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, ustawa o scaleniu i wymianie gruntów i inne), które wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy, nie można wyprowadzać wniosku, że starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej.
W tej sprawie Marszałek Województwa Małopolskiego, jak i Starosta Tatrzański są więc organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., pomimo tego, że w świetle przepisów ustawy - Prawo wodne wykonują zadania określone w tej ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej i organami wyższego stopnia nad nimi są organy administracji rządowej. Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Będące w sporze organy te nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, gdyż organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Małopolskiego jest Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 3 Prawa wodnego), a organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty Tatrzańskiego jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (art. 4 ust. 4 ustawy). Zatem do rozstrzygnięcia sporu o właściwość między tymi organami właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie w km 1+135 potoku [...] wylotu kanalizacji deszczowej odprowadzającego wody opadowe i roztopowe z terenu budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w m. Zakopane w rej. ul K. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca uzyskał decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zwalniającą z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy – Prawo wodne, gdyż planowane roboty projektowane są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy – Prawo wodne organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przypadki, w których organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest marszałek województwa wymieniono w art. 140 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust.
2. Przepis art. 122 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne jest wymagane również na: gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów (pkt 1), wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót (pkt 2), wydobywanie kamienia, żwiru, piasku, innych materiałów oraz ich składowanie (pkt 3) - na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne wskazuje wprost marszałka województwa jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku, o którym mowa w art. 122 ust. 2 ustawy, czyli dla przedsięwzięć realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przepisy określające właściwość organu administracji powinny być wykładane ściśle. Zatem – wobec jednoznacznego brzmienia przepisu kompetencyjnego tj. art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – brak jest podstaw do dokonywania jego wykładni z uwzględnieniem przesłanek materialnoprawnych z art. 122 ust. 2 ustawy. Ten ostatni przepis określa bowiem przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji realizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a nie właściwość organów do załatwiania tego rodzaju spraw. Organem właściwym do rozpoznania wniosku Gminy Miasta Zakopane na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo wodne jest więc Marszałek Województwa Małopolskiego.
W odniesieniu do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 733/09, na które powołał się Marszałek Województwa Małopolskiego, wskazać należy, iż w orzeczeniu tym Sąd nie rozważał kwestii właściwości organu do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy – Prawo wodne. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd dokonał interpretacji przesłanek wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 ustawy w odniesieniu do określonego przedsięwzięcia w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak już wskazano wyżej, kwestia przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym pozostaje jednak poza zakresem rozpoznawanej sprawy i nie może być przesądzana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość organów. Kwestia czy w tej sprawie do wydania pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest uzyskanie jednej czy obu decyzji, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2 Prawa wodnego pozostaje więc do rozstrzygnięcia organowi rozpatrującemu tę sprawę, gdyż jest to kwestia ustalenia przesłanek materialnoprawnych wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 122 ust. 2 Prawa wodnego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.