Uzasadnienie
Pismem z 5 czerwca 2017 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Dzierżoniowskiego jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji paliwa alternatywnego RDF zlokalizowanej na terenie A. znajdującego się w Bielawie
W uzasadnieniu Marszałek wskazał, że 22 grudnia 2016 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Starosty Dzierżoniowskiego z wnioskiem o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji paliwa alternatywnego RDF. Starosta Dzierżoniowski zawiadomieniem z 13 marca 2017 r. przekazał Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego wskazany wyżej wniosek. Przedmiotem wniosku jest instalacja do produkcji paliwa alternatywnego RDF, w której przetwarzane będą odpady inne niż niebezpieczne na poziomie 55 000 Mg/rok (220 Mg/dobę).
Zgodnie z art. 201 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519, ze zm. – dalej jako "p.o.ś"), pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. poz. 1169). Instalacja do produkcji paliwa alternatywnego kwalifikowana jest jako instalacja do odzysku odpadów innych niż niebezpieczne, o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, z wykorzystaniem obróbki wstępnej odpadów przeznaczonych do termicznego przekształcenia (ust. 5 pkt 3 lit. b tiret drugie załącznika do rozporządzenia).
Podstawą przekazania wniosku przez Starostę było wskazanie, że z uwagi na powiązanie technologiczne pomiędzy instalacją do produkcji paliwa alternatywnego RDF a instalacją do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, mamy do czynienia z jedną instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. Ponieważ w skład tej instalacji wchodzi instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, to na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 3 ustawy p.o.ś. właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego jest marszałek województwa.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego wezwał Spółkę do nadesłania wyjaśnień. W odpowiedzi Spółka wyjaśniła, że instalacje, o których mowa powyżej nie są ze sobą powiązane technologicznie. Z tego powodu Marszałek uznał, że organem właściwym w sprawie jest Starosta.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Dzierżonowski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego w sprawie podtrzymując stanowisko, że na terenie zakładu Spółki będą znajdowały się dwie połączone funkcjonalnie instalacje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 p.o.ś., który przewiduje, że starosta jest organem ochrony środowiska w sprawach określonych w tej ustawie i enumarytywnie wymienionych w tym przepisie. Jednocześnie z art. 378 ust. 2a p.o.ś. wynika, w jakich przypadkach organem właściwym (w tym również do wydania pozwolenia zintegrowanego) jest marszałek województwa. Pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych (art. 201 ust. 1 p.o.ś.). Zasadą jest, że instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1, położone na terenie jednego zakładu obejmuje się jednym pozwoleniem zintegrowanym (art. 203 ust. 1 p.o.ś.).
Natomiast na wniosek prowadzącego instalacje, o których mowa w art. 201 ust. 1, odrębnymi pozwoleniami zintegrowanymi można objąć odrębne instalacje na terenie jednego zakładu (art. 203 ust. 3 p.o.ś.). Przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 p.o.ś.). Natomiast instalacja to stacjonarne urządzenie techniczne lub zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu lub też budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.
Na terenie, na którym Spółka planuje realizację przedsięwzięcia objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego funkcjonuje instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego dla tego rodzaju instalacji jest marszałek województwa, co wynika wprost z art. 378 ust. 2a pkt 3 p.o.ś. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zakładem w tej sprawie są instalacje (już istniejące lub mające powstać w przyszłości) znajdujące się na terenie, do którego prowadzący te instalacje (a więc Spółka) posiada tytuł prawny. W takiej sytuacji instalacje te powinny zostać objęte jednym pozwoleniem zintegrowanym. Wyjątek od tej zasady z art. 203 ust. 3 p.o.ś. będzie miał zastosowanie tylko w sytuacji, w której prowadzący instalację złoży taki wniosek, a pozwolenie będzie miało dotyczyć instalacji odrębnych.
Spór między organami, do jakiego doszło w tej sprawie, opiera się przede wszystkim na różnej kwalifikacji złożonego przez Spółkę wniosku. W ocenie Marszałka, mamy do czynienia z dwiema, niepowiązanymi technologicznie instalacjami, a więc instalacjami odrębnymi. Natomiast w ocenie Starosty Dzierżoniowskiego planowane przez Spółkę przedsięwzięcie jest technologicznie powiązane z istniejącą już instalacją do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, a zatem konieczne jest jedno pozwolenie zintegrowane zarówno dla instalacji już istniejącej jak i planowanej.
Należy jednak zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji odrębnej, co potwierdziła w piśmie z 24 maja 2016 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie Marszałka. To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony.
Na obecnym etapie bez znaczenia jest zatem przeprowadzana przez Starostę w odpowiedzi na wniosek Marszałka, analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, która, w ocenie Starosty, prowadzi do wniosku, że Spółka planuje realizację jednej, powiązanej technologiczne instalacji. Spółka zajęła bowiem w tym zakresie jednoznaczne stanowisko, które wyznaczyło przedmiot postępowania, a jednocześnie przesądziło o właściwości Starosty Dzierżonowskiego w tej sprawie. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08). Ponadto Spółka wniosła o wydania zezwolenia zintegrowanego dla odrębnej instalacji planowanej na terenie zakładu Spółki, a więc zastosowanie w sprawie będzie miał art. 203 ust. 3 p.o.ś.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Dzierżonowskiego jako organ właściwy w sprawie.