Uzasadnienie
Pismem z 13 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. wniosło o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem N. w sprawie rozpoznania wniosku M. K. i R. M. - wspólników spółki cywilnej [...] s.c. z siedzibą w W. o zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza N. nr [...] z [...] grudnia 2014 r. ustalającej na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania ferm norek amerykańskich zlokalizowanej na terenie działek [...] i [...] w obrębie W. i działce [...] w obrębie W., gmina N. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że rozpoznawało odwołanie od decyzji Burmistrza N. z [...] grudnia 2014 r. i decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymało ją w mocy. Pismem z 9 marca 2017 r. M. K. i R. M. wystąpili do Burmistrza N. o zmianę ostatecznej decyzji z [...] grudnia 2014 r. Burmistrz N., powołując się na treść art. 65 § 1 K.p.a., przekazał wniosek o zmianę decyzji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Sz., uznając, że to ten organ jest właściwy do jego rozpoznania.
Na podstawie art. 155 K.p.a. Burmistrz wskazał, że organem, który wydał decyzję (w wyniku rozpatrzenia odwołania) jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. rozpoznanie przez ten organ wniosku o zmianę decyzji ostatecznej skutkowałoby wydaniem orzeczenia z naruszeniem prawa. Przepis art. 155 K.p.a. wskazuje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Treść art. 155 K.p.a. od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz.
18) uległa zmianie przez wykreślenie z pierwotnego brzmienia treści tego przepisu słów: "lub przez organ wyższego stopnia". Oznacza to, że od daty wejścia w życie znowelizowanego przepisu organ wyższego stopnia nie ma uprawnienia do zmiany ostatecznej decyzji w sytuacji, gdy w zwykłym postępowaniu pełnił on rolę organu odwoławczego, w wyniku czego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż decyzja Burmistrza N., o której zmianę wnioskuje strona, zawierająca rozstrzygnięcie co do meritum, nie została zweryfikowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. przy rozpoznawaniu odwołania. W takim wypadku do zmiany tej decyzji jest uprawniony organ I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencyjne, o których stanowi art. 4 tej ustawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.
Zgodnie z treścią art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis ten został zmieniony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Przed nowelizacją przepis ten brzmiał: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". W wyniku nowelizacji w art. 154 § 1 oraz w art. 155 § 1 został skreślony fragment "lub przez organ wyższego stopnia" oraz skreślono art. 154 § 3 K.p.a., który stanowił, iż w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155, właściwe są organy tych jednostek.
W literaturze wskazuje się, że w ten sposób powrócono do dawnej formuły tzw. remonstracji (odwołalności decyzji), czyli zwrócenia się o wzruszenie decyzji do organu, który ją wydał z eliminacją możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzoru (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, str. 832-833). Na istotny cel nowelizacji art. 154 i 155 k.p.a. w zakresie właściwości organów wskazuje uzasadnienie projektu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu tym wskazano, iż nowelizacja art. 154 i 155 Kodeksu zmierza do odebrania organom wyższego stopnia możliwości zmiany ostatecznych decyzji, działającym jako organy pierwszej instancji. Niecelowe jest, ażeby organ, który wydał zaskarżoną decyzję konkurował z organem wyższego stopnia w ww. sprawach. Nie wydaje się również zasadne ażeby w sprawach tych właściwość organów była przenoszona wyżej i organ, który pełnił rolę organu odwoławczego, w tej samej sprawie pełnił następnie rolę organu pierwszej instancji (od decyzji tych służy bowiem odwołanie do organu wyższej instancji).
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w praktyce powstają czasami niepotrzebne spory pomiędzy organem, który wydał decyzję ostateczną, a organem odwoławczym, który jest "właściwszy" do orzekania w pierwszej instancji w ww. trybach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem wprowadzonej nowelizacji art. 154 i 155 k.p.a. było wyeliminowanie organów wyższego stopnia od orzekania w pierwszej instancji w trybie uchylenia lub zmiany decyzji. Organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest więc obecnie wyłącznie organ pierwszej instancji. To organ pierwszej instancji w zasadzie orzeka co do meritum sprawy i to ten organ jest w stanie najlepiej ocenić czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji w danej sprawie na podstawie art. 155 k.p.a. To właśnie decyzja organu pierwszej instancji, zaakceptowana ewentualnie w rozstrzygnięciu podjętym przez organ drugiej instancji, określa szczegółowe aspekty rozstrzygnięcia i to one właśnie, w przypadku wniosku strony, mogłyby ulec stosownej zmianie.
Wprawdzie wzruszeniu w trybie art. 155 k.p.a. podlegać może jedynie decyzja ostateczna, lecz jest to przesłanka przedmiotowa zastosowania tego trybu, a nie przesłanka wskazująca na właściwość organu. Ponadto przepisy art. 154 § i 155 k.p.a. wskazują organ, który wydał decyzję ostateczną, podczas gdy odnoszący się do wznowienia postępowania art. 150 § 1 k.p.a. mówi o organie, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Zwroty te nie są, a w każdym razie nie muszą być tożsame i organ który wydał decyzję ostateczną w rozumieniu art. 154 i 155 to niekoniecznie ten sam organ, który orzekał w sprawie w ostatniej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że w tej sprawie właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji w przedmiocie warunków zabudowy będzie organ, który ją wydał w pierwszej instancji, tj. Burmistrz N. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.