Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 września 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim, a Starostą Garwolińskim poprzez wskazanie Starosty Garwolińskiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją dla S.S.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ww. przedsiębiorca zwrócił się do Starosty Garwolińskiego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją (odzysk gleby i ziemi zanieczyszczonych substancjami ropopochodnymi w procesie R5), poprzez poddanie odpadów odzyskowi na płycie remediacyjnej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...]. Powyższy wniosek strony został uzupełniony pismem z dnia 12 stycznia 2016 r., jednakże nie załączono decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia powołując się na brak kwalifikacji odzysku poza instalacjami do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71).
Następnie Marszałek przytoczył treść art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) i wskazał, że Starosta Garwoliński uznał, iż użytkowana przez wnoszącego podanie płyta do remediacji oraz połączony z nią system kanalizacyjny działki wraz z separatorem i zbiornikiem bezodpływowym odparowalnym stanowi instalację do przetwarzania odpadów niebezpiecznych, a dalej wskazując na treść art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm.) podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Starosty, gdyż jego zdaniem płyta remediacyjna oraz system kanalizacji, separator i zbiornik bezodpływowy odparowalny, użytkowane przez stronę, nie spełniają wymagań powyższej definicji, a zatem nie jest instalacją. Zaś omawiana w przywołanym przez Starostę wyroku sprawa dotyczyła instalacji, na którą składały się, oprócz płyty remediacyjnej wyposażonej w zbiornik na odcieki, następujące urządzenia: namnażalnik preparatu, bioreaktor do tworzenia roztworu z preparatu oraz system zraszania pryzm.
Tymczasem w analizowanej sprawie nie uwzględniono w treści podania wyżej wymienionych urządzeń. W swojej działalności strona będzie wykorzystywała preparaty i roztwory przygotowane i dostarczone przez specjalistyczne firmy, które następnie będą aplikowane na pryzmy za pomocą beczkowozu, wyposażonego w pompę i wąż ze zraszaczem, również dostarczanym przez firmę zewnętrzną. Nie jest więc spełniona przesłanka o powiązaniu technologicznym przedmiotowych elementów wykorzystywanych w procesie, nie jest również realizowany warunek ich stacjonarności oraz emisji.
Dalej Marszałek wskazał, że strona zamierza prowadzić odzysk gruntu, co wg załącznika nr 1 ustawy o odpadach stanowi proces oznaczony jako R5. Zwrócił również uwagę, że ustawodawca w art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach zakazuje przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, dopuszczając jednakże wyjątki, wymienione w kolejnym ustępie – art. 30 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Aktualnie obowiązującym aktem prawnym, wydanym na postawie ust. 5 art. 30, jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 796). Rozporządzenie to dopuszcza odzysk metodą R5 (oczyszczanie gruntu prowadzące do odzysku gruntu) odpadów o kodach ex 17 05 03* oraz ex 17 05 05*, tj. gleby i ziemi zawierającej substancje ropopochodne oraz urobku z pogłębiania zawierającego lub zanieczyszczonego substancjami ropopochodnymi, stawiając warunek potwierdzenia w akredytowanym laboratorium uzyskania standardów wymaganych odrębnymi przepisami.
Zgodnie z objaśnieniami zawartymi w ww. rozporządzeniu, poprzedzenie kodu odpadu literami "ex" oznacza, że kod z tym oznaczeniem obejmuje wyłącznie odpady określone w kolumnie trzeciej załącznika do rozporządzenia, wyodrębnione z rodzaju odpadu określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy o odpadach (tj. w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, Dz.U. z 2014 r., poz. 1923). Zdaniem Marszałka wniosek strony spełnia powyższe wymagania. Treść wniosku odnosi się wyłącznie do przetwarzania gleby, ziemi oraz urobku wydobywczego zanieczyszczonego substancjami ropopochodnymi, których oczyszczenie zostanie potwierdzone odpowiednimi badaniami.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Garwolińskiego wskazał, iż jego zdaniem przedmiotowy proces przetwarzania odpadów niebezpiecznych będzie prowadzony w instalacji, a więc musi być zakwalifikowany do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 353). Proces usuwania zanieczyszczeń z gleby i ziemi wymaga, aby obok płyty istniał system drenaży. Każde z tych elementów (oprócz samej płyty) stanowi stacjonarne urządzenie techniczne, które jako zespół tworzą instalację do oczyszczania gleby i ziemi. Stacjonarność takiego zespołu wynika z ich przeznaczenia do użytkowania w dłuższym okresie.
W ocenie Starosty skoro w sprawie mamy do czynienia z instalacją, która zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. z 2016 r., poz. 71), co uzasadnia właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", wynika, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast przepis art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stanowi, że rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ww. ustawy).
Z normy art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach wynika, że co do zasady organem właściwym w sprawach zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów jest starosta. W konkretnie wymienionych przypadkach, wyliczonych enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 art. 41 ustawy o odpadach organem właściwym jest marszałek województwa, a w sytuacji wskazanej w ust. 4 tego przepisu regionalny dyrektor ochrony środowiska.
W niniejszej sprawie nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a to z tego względu, że organy biorące udział w sporze nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. Z akt sprawy wynika, iż S.S. w złożonym do Starosty Garwolińskiego wniosku domaga się wydania zezwolenia na przetwarzanie wskazanych w jego treści odpadów poza instalacjami i urządzeniami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Podanie to zostało przekazane do załatwienia wg właściwości Marszałkowi Województwa Mazowieckiego, gdyż Starosta uznał, że opisany przez stronę proces przetwarzania odpadów niebezpiecznych będzie prowadzony w instalacji, która zalicza się do instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Powyższe stanowisko Starosta Garwoliński podtrzymał w odpowiedzi na wniosek podnosząc, że nie zgadza się z twierdzeniem strony, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest instalacją.
W ocenie organu sama płyta może nie być instalacją, jednak jest ona jednym z elementów pewnej całości służącej oczyszczaniu gleby i ziemi. Ponadto Starosta wskazał, że wniosek strony obejmuje także zamiar przetwarzania odpadu o kodzie 17 05 05*, który nie może być przetwarzany poza instalacjami. Jest to zdaniem Starosty dodatkowy argument by uznać przedsięwzięcie za instalację. A skoro instalacje w których przeprowadza się proces przetwarzania odpadów niebezpiecznych zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), to uzasadnia to właściwość Marszałka w oparciu o art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach.
Innego zdania jest Marszałek. W ocenie tego ostatniego organu płyta remediacyjna oraz system kanalizacji, separator i zbiornik bezodpływowy odparowalny, użytkowane przez stronę, nie spełniają wymagań definicji instalacji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, co sprawia, że przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach nie ma zastosowania.
Powyższe powoduje, że w sprawie tej mamy do czynienia z nieustalonym stanem faktycznym. Organy będące w sporze zajęły bowiem odmienne stanowiska co do sposobu w jaki strona zamierza przetwarzać odpady. W tej sytuacji decydujące znaczenie winno mieć podanie strony. Skoro strona wyraźnie domaga się wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, to właściwy organ dla tego rodzaju postępowania winien ten wniosek rozpoznać. I dopiero poczynione w postępowaniu administracyjnym ustalenia co do tego czy zamierzenie strony w postaci przetwarzania odpadów odbywać się będzie poza instalacjami czy też nie, będzie mogło zostać poddane ocenie sądu administracyjnego na skutek ewentualnej skargi na wydaną w tym przedmiocie decyzję. Na etapie sporu o właściwość Sąd nie może przesądzać powyższej kwestii.
Dlatego, na mocy art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.