Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 4 marca 2020 r. Burmistrz Miasta U. zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) poprzez wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z przedmiocie prac rekultywacyjnych prowadzonych na działkach nr [...], nr [...], nr [...]w rejonie ul. [...] i ul. [...] w U., w wyniku których materiałem nieznanego pochodzenia (odpad) został znacznie podwyższony teren wskazanych nieruchomości.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta U. podniósł, że pismem z dnia 7 lutego 2020 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w U. wystosowała pismo do PINB w sprawie prowadzenia prac rekultywacyjnych na przedmiotowym terenie, przez który przebiega główna magistrala wodociągowa zasilająca w wodę Gminę U. i S.. Spółka wyraziła obawy o wytrzymałość wodociągu z uwagi na podwyższone obciążenie pionowe w stosunku do stanu pierwotnego, sprzed prac rekultywacyjnych.
Następnie w dniu 25 kwietnia 2019 r. w wyniku przeprowadzenia czynności kontrolnych PINB ustalił, że na znacznej części działki nr [...] zalegają masy ziemne i skalne, pochodzące jako odpad powstały prawdopodobnie przy głębokich robotach ziemnych pochodzący spoza terenu wymienionych działek. Teren, na którym składowany jest ww. urobek obejmuje również działki o nr: [...][...][...][...][...]i [...]. Przedmiotowy teren posiadał naturalny spadek w kierunku wschodnim, a na skutek nawiezienia i składowania urobku ziemnego zmieniło się jego ukształtowanie. Teren został wypłaszczony, a na krawędzi nasypów powstały skarpy, które w niektórych miejscach mogą wynosić ok. 6,0 m wysokości.
Pismem z dnia 20 lutego 2020 r. PINB, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256; zwana dalej: kpa), przekazał pismo Spółki Burmistrzowi Miasta U. uznając, iż organ ten jest właściwy do przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293; zwanej dalej: upzp) lub na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310; zwanej dalej: upw) lub stosownie do art. 26 ust. 2 z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701; zwanej dalej: uoo).
W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Burmistrz Miasta U. uznał, że prowadzone na działkach nr [...][...][...] działania należy traktować jako zamierzenie inwestycyjne – tj. roboty przygotowawcze prowadzone w oparciu o wydaną przez ten organ decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowo-biurowo-magazynowego wraz z parkingami, wewnętrznymi drogami dojazdowymi i infrastrukturą techniczną. Wskazując na ustawowe definicje obiektu budowlanego, budowy i robót budowlanych zawarte w art. 3 pkt 1, 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: Pb) organ wskazał, że rozpatrzenie sprawy powinno następować w oparciu o przepisy budowlane, bowiem istnieje duże prawdopodobieństwo, że na wymienionych działkach powstała budowla ziemna, której legalność winien sprawdzić PINB.
Z uwagi zaś na fakt, iż Burmistrz Miasta U. wydał powołaną decyzję o warunkach zabudowy, a inwestor rozpoczął prace budowlane (jednakże jak należy domniemywać bez pozwolenia na budowę), brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania przez ten organ w oparciu o art. 59 ust. 3 upzp. Brak jest również podstaw do prowadzenia postępowania na zasadzie art. 234 upw w sytuacji właściciel gruntu poprzez zmianę stanu wody na gruncie nie spowodował szkody na gruncie sąsiednim. Ponadto w przypadku gdy niwelacja terenu związana jest z budową obiektu budowlanego nie ma możliwości rozpatrywania jej w oparciu o ustawę o odpadach. Masy ziemne w takim przypadku stanowią materiał wykorzystany do prac przygotowawczych, co powinno wynikać z zatwierdzonych projektów i pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na wniosek PINB podniósł, że w wyniku podjętych czynności kontrolnych nie stwierdzono, aby na skutek prowadzonych robót powstał jakikolwiek obiekt budowlany. Wykonanie prac polegających na nawiezieniu ziemi bądź materiału kamiennego (odpadu) – bez wznoszenia na działce budowlanej jakichkolwiek obiektów budowlanych – czyli tzw. zniwelowania lub wyrównania działki budowlanej nie może być kwalifikowane jako roboty budowlane ani budowla ziemna w rozumieniu Pb. Zdaniem PINB w sprawie mogą znaleźć zastosowanie przepisy art. 59 ust. 3 upzp lub art. 26 ust. 2 uoo. Zarówno bowiem decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, jak i decyzja nakazująca usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, są wydawane przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zwrócono nadto uwagę, że przedmiotowy obszar nie jest objęty pozwoleniem na budowę.
Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. Burmistrz Miasta U. podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku z dnia 4 marca 2020 r..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
Niewątpliwie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii związanej z określeniem organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie właściwych ustaleń odnoszących się do przedmiotu sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że jedynie jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania i ustalenie przez organy stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem może być podstawą powstania sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego. O tego rodzaju sporze można jednocześnie mówić wyłącznie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do tej samej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt II OW 84/05; postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OW 13/11). Trudno za spór kompetencyjny lub spór o właściwość uznawać bowiem sytuację, gdy dwa organy, żądając wskazania organu właściwego, odnoszą się w rzeczywistości do różnych spraw, odmiennie rozumiejąc ich istotę.
W takiej sytuacji zaistniały pomiędzy organami spór ma charakter jedynie pozorny, albowiem nie dotyczy on z zasady rozbieżnych stanowisk odnośnie do przypisanych tymże organom kompetencji, ale istnienia odmienności ocen w zakresie podstawy materialnoprawnej działania każdego z organów (por. postanowienie NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OW 208/09; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OW 228/14).
W niniejszej sprawie pismem z dnia 7 lutego 2020 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w U. wystosowała pismo do PINB w sprawie prowadzenia prac rekultywacyjnych na nr [...][...][...]w U., które zagrażają magistrali wodociągowej zasilającej w wodę Gminę U. i S. PINB przekazał na podstawie art. 65 § 1 kpa niniejsze podanie Burmistrzowi Miasta U. do rozpatrzenia według właściwości, wskazując, iż organ ten winien wszcząć postępowanie w oparciu o art. 59 ust. 2 i 3 upzp lub art. 234 ust. 3 upw albo art. 26 ust. 2 uoo. Z kolei Burmistrz Miasta U. stanął na stanowisku, że nie jest właściwy do rozpatrzenia przekazanego mu podania Spółki, jako że przedmiotowa sprawa nie może być rozpoznana na podstawie wymienionych przez PINB przepisów, bowiem dotyczy prawidłowości realizowanego procesu budowlanego.
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że w zaistniałych okolicznościach brak jest konkretnej sprawy administracyjnej, na tle której spór kompetencyjny mógł powstać. Mamy bowiem do czynienia w istocie z rozbieżnością poglądów organów co do rodzaju załatwianej sprawy, tj. czy postępowanie dotyczy przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania lub też usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, w których to sprawach właściwy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, czy też legalności prowadzenia robót budowlanych, co przesądza o właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Przedmiotem sporu kompetencyjnego nie może być ustalenie rodzaju sprawy, którą należy rozpoznać i rozstrzygnąć w postępowaniu, przed jednym z organów administracji publicznej pozostającym w sporze. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając spór kompetencyjny ma bowiem za zadanie wskazać organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy, a nie do rozstrzygnięcia, w jaki sposób i na podstawie jakich przepisów organ ma sprawę załatwić.
Podkreślić nadto należy, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednoznaczne ustalenie okoliczności faktycznych determinuje bowiem prawidłowe określenie normy prawnej, mającej w sprawie zastosowanie.
W przedmiotowej sprawie podczas przeprowadzenia przez PINB kontroli w dniu 25 kwietnia 2019 r. na działkach nr [...][...][...], nie poczyniono istotnych dla sprawy ustaleń w szczególności kto i w jakim celu spowodował, iż na wskazanym obszarze zalegają masy ziemne i skalne, pochodzące jako odpad powstały prawdopodobnie przy głębokich robotach ziemnych i czy ma to związek z prowadzonymi przez inwestora robotami budowlanymi. Pomimo iż podczas kontroli jeden ze współwłaścicieli nieruchomości – J. M., wskazywał, że działka nr [...] stanowi własność [...] sp. z o.o. oraz, że nieruchomość ta została wynajęta i odpowiedzialność za inwestycję na dzień najmu ponosi najemca, zaniechano wyjaśnienia tych okoliczności, które mogły w sposób znaczący przyczynić się określenia przedmiotu sprawy. Powyższego działania organu nie można uznać za właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 Ppsa, wniosek oddalił.