Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OW 7/19

Uzasadnienie

Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] (data wpływu [...] grudnia 2018 r.) przekazał według kompetencji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków elektroniczne zgłoszenie K. S. (mail z [...] stycznia 2018 r. wraz z załącznikiem w formie zdjęcia drzewa z serwisu internetowego google maps z lipca 2014 r.) dotyczące usunięcia drzewa (klon zwyczajny) bez wymaganego zezwolenia rosnącego na terenie nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w W. - Dzielnica Ż. (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), wskazując, że jest to nieruchomość położona na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Burmistrz wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, dalej jako ustawa o ochronie zabytków) organem właściwym do wymierzenia kary pieniężnej nałożonej w drodze decyzji w przedmiocie usunięcia drzewa bez pozwolenia jest wojewódzki konserwator zabytków.

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez pozwolenia ww. drzewa.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomość położona przy ul. S. [...] w W. podlega ochronie konserwatorskiej w ramach wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego "K." pod nr [...] decyzją z [...] kwietnia 1994 r. Wpis obejmuje układ zieleni, ulic, placów, skwerów i zieleń ogrodów na działkach. W związku z powyższym usunięcie drzew na ww. nieruchomości wymaga uzyskania zarówno zezwolenia MWKZ na podstawie obowiązujących od 18 stycznia br. przepisów art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jak i pozwolenia konserwatorskiego na zmianę w obszarze zabytkowym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067).

Podkreślono, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614) administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia, usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości bądź zniszczenie drzewa lub krzewu wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Następnie wskazano na treść art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków przewidujący kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków do ukarania karą pieniężną za działania wymienione w art. 36 ust. 1 - 5 ww. ustawy podjęte bez wymaganego zezwolenia tego organu.

W związku z powyższym Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków nie ma podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie zniszczenia drzewa na podstawie art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1- 5 ustawy o ochronie zabytków.

Wobec powyższego konserwator stwierdził, że konieczne i jedynie możliwe jest wszczęcie postępowania o naliczenie administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 88 ustawy o ochronie przyrody, przy czym konserwator nie jest władny do przeprowadzenia takiego postępowania.

Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy pomimo doręczenia mu w dniu 30 stycznia 2019 r. odpisu powyższego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w terminie do tego przewidzianym nie zajął stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., Poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.

Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy.

W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Burmistrz Dzielnicy Żoliborz Miasta Stołecznego Warszawy jak i Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków uważają, że nie są właściwi do rozpoznania sprawy zainicjowanej zgłoszeniem K. S. z [...] stycznia 2018 r. dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za wycięcie w styczniu 2018 r. bez wymaganego zezwolenia drzewa z gatunku klon zwyczajny rosnącego na terenie nieruchomości przy ul. S. [...] w W. Stosowanie do art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków.

Z przepisu tego wynika, że pozwolenia wydanego przez wskazane tam organy wymaga czynność usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości (wójt, burmistrz, prezydent miasta) lub z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków (wojewódzki konserwator zabytków).

Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Takimi przepisami będą przepisy ustaw szczególnych wskazujących na kompetencję danego organu do załatwienia danego rodzaju sprawy z uwagi na jej przedmiot i ustalony stan faktyczny.

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Dzielnicy Żoliborz po otrzymaniu zgłoszenia w formie elektronicznej o usunięciu drzewa ustalił czy współwłaściciele nieruchomości przy ul. S. [...] nie występowali do Mazowieckiego Konserwatora Zabytków z zamiarem usunięcia drzewa z ich nieruchomości i nie została wydana decyzja w tym zakresie. Następnie organ przekazał zgłoszenie według właściwości do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy piśmie z 30 listopada 2018 r. uznając się za organ niewłaściwy do dalszego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Jako podstawę prawną wskazano art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami bowiem nieruchomość, na której znajdowało się drzewo położona jest na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Chodziło o decyzję z dnia [...] kwietnia 1994 r. znak [...].

W ocenie NSA, właściwym do dalszego prowadzenia ww. sprawy będzie Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków.

Zgodnie z obowiązującym aktualnie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga:

1. 1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni;
2. 2) wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku;
3. 3) prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru;
4. 4) prowadzenie badań architektonicznych zabytku wpisanego do rejestru;
5. 5) prowadzenie badań archeologicznych;
6. 6) przemieszczanie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;
7. 7) trwałe przeniesienie zabytku ruchomego wpisanego do rejestru, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje;
8. 8) dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru;
9. 9) zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku;
10. 10) umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544) oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1;
11. 11) podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni;
12. 12) poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania.

Przepis powyższy wskazuje na szczególną kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do usunięcia drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1). Czyli usunięcie drzewa będzie wymagało zgody konserwatora gdy nieruchomość, na której ono rosło była wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Ta ochrona konserwatorska ma dotyczyć wpisanego do rejestru parku, ogrodu czy innej formy zaprojektowanej zieleni.

Z decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. [...] nr rejestru [...] w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków Zespołu architektoniczno-budowlanego wraz z zielenią "K." /Ż./ w W. zrealizowanego w latach 20 -30 -tych XX wieku stanowiącego fragment Żoliborza Historycznego wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] września 1980 r. wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega charakterystyczny układ zieleni na tym terenie. Decyzja ta dotyczy ul. S. [...] w W. i znajdującej się tam zieleni. Należy uznać, że chodzi tu o inną formę zaprojektowanej zieleni, bowiem decyzja w pkt 3 szczegółowo wskazuje, że ochronie podlega układ zieleni: skwer w obrębie ulic: T., K., S., K.; ciągi zieleni ulicznych i alei a w szczególności al. K./fragment ulicy na odcinku pl. W.-ul. K./; place skwery wewnątrz zabudowy oraz zieleń ogrodów na działkach w granicach ulic M. - B. - P. - K.-K. - pl. W.. Wobec tego usunięte zostało drzewo, które podlegało ochronie konserwatorskiej na mocy ww. decyzji.

Podkreślić należy, że obecnie obowiązujący od dnia 18 stycznia 2018 r. stan prawny wyeliminował poprzedni stan prawny, w którym funkcjonowały dwa systemy uzyskania decyzji administracyjnych uprawniających posiadacza nieruchomości do dokonywania cięć w drzewostanie. Pierwszy oparty na przepisach ustawy o ochronie przyrody, która kompleksowo reguluje usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części nie wpisanej do rejestru zabytków. Komplementarne przepisy zawierała ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która obejmowała unormowania dotyczące usuwania drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków.

Jak wynika z uzasadnienia nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz.10), która weszła w życie 18 stycznia 2018 r. intencją ustawodawcy było połączenie obu systemów, w ten sposób aby usuwanie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków podlegało przepisom ustawy o ochronie przyrody, która w przeciwieństwie do ustawy o ochronie zabytków jest regulacją kompleksową zawierającą postanowienia dotyczące opłat i kar administracyjnych za wycinkę, dokonywania nasadzeń zastępczych oraz katalog odstępstw określający przypadki, w ramach których usunięcie drzewa lub krzewu nie wymaga zgody organu administracji publicznej. W wyniku wprowadzonych zmian wycinka drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków odbywać się będzie na podstawie zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Z wyjątkiem usunięcia drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, nie będzie wymagała dodatkowego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydawanego na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków (patrz uzasadnienie do projektu ustawy).

Zamysł ustawodawcy był zatem taki aby pozostawić w gestii konserwatora zabytków zarówno pozwolenie na wycięcie drzewa z obszaru objętego ochroną konserwatorską na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz pozwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części o szczególnym charakterze tj. będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków. Temu służyła zmiana art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dokonana ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. Wobec tego wystarczy ustalić czy wycinka drzew dotyczy obszaru chronionego lub tego szczególnego obszaru objętego formą ochrony konserwatorskiej aby wiedzieć który organ jest właściwy do wydania stosownego pozwolenia.

Należy także zauważyć, że wolą ustawodawcy było aby zmienianym brzmieniem art. 36 w ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków doprecyzowane zostało, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Natomiast w zmienianym pkt 11 ww. przepisu, który określa wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wyłączone zostało jego zastosowanie do usuwania drzew lub krzewów z nieruchomości.

Powyższe zmiany legislacyjne wprowadziły jednoznaczny rozdział kompetencji pomiędzy wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta a organem ochrony konserwatorskiej w zakresie wydawania zezwoleń na wycinkę drzew (art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).

Wobec tego Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków błędnie interpretuje art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków twierdząc, że dotyczy on usuwania drzew w ramach działań konserwatorskich a zatem nie ma podstawy prawnej dla jego działania w niniejszej sprawie tj. wszczęcia postępowania o wymierzenie kary za wycinkę drzewa w oparciu o art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Nie ulega wątpliwości, że wycięte drzewo znajdowało się na terenie podlegającym ochronie konserwatorskiej tj. przy ul. S. [...] a ochrona ta obejmowała układ występującej tam zieleni.

Zatem Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków jest zobowiązany do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa z obszaru podlegającego ochronie z jednej strony na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków z drugiej na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie NSA, w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków nie chodzi o usunięcie drzewa w ramach prac konserwatorskich, restauratorskich czy robót budowlanych prowadzonych przy zabytku wpisanym do rejestru jak zdaje się to rozumieć Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków. Użyte określenie "w tym" nie należy rozumieć w ten sposób, że prace polegające na usunięciu drzewa z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni mają być elementem wcześniej wyliczonych prac (konserwatorskich, restauratorskich czy robót budowlanych) aby konieczne było pozwolenie konserwatora. Zaznaczenie "w tym" zakłada, że usunięcie drzew z obszaru ochrony konserwatorskiej może być połączone z tego typu pracami czy robotami ale może też stanowić odrębny rodzaj prac, które jako powiązane z nieruchomością lub jej częścią będącą wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni, wymagać będą pozwolenia konserwatora.

Takie rozumienie potwierdza przytoczone wyżej uzasadnienie projektu ustawy wprowadzającej zmiany w brzmieniu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Z uzasadnienia wynika, że jest to osobny zakres prac, który wymaga pozwolenia konserwatora zabytków.

Jednolitość uregulowań w zakresie kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania pozwolenia na usunięcie drzew z obszaru podlegającego ochronie konserwatorskiej potwierdza art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Stanowi on, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków będzie właściwym do usunięcia drzew z obszaru objętego ochroną konserwatorską tak w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody jak i ustawy o ochronie zabytków.

Za podejmowanie działań bez wymaganego prawem pozwolenia właściwego organu ustawodawca przewidział sankcję. W myśl art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę tą nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia (ust. 5).

Wobec powyższego w sytuacji kiedy nie zostało wydane pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na wycinkę drzewa zlokalizowanego na obszarze chronionym a było ono wymagane, to wojewódzki konserwator zabytków na podstawie art. 107d ust. 1 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków będzie zobowiązany wszcząć z urzędu i prowadzić postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za podejmowanie działań bez pozwolenia tego organu, w tym przypadku za wycinkę drzew z obszaru ochrony konserwatorskiej.

W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa położonego w Warszawie przy ul. S. [...], który to obszar został wpisany do rejestru zabytków (decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r.), zdaniem NSA, będzie Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków, gdyż zastosowanie znajdzie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zabytków.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organ właściwy w sprawie.