Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 maja 2011 r. Wojewoda Podkarpacki zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P., a Wojewodą Podkarpackim w przedmiocie rozpatrzenia wniosku J.J. s. S., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 r., nr [...], w części obejmującej działkę o numerze poscaleniowym [...], położoną w miejscowości N., gmina P. i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie ww. wniosek J.J. wpłynął do Wojewody Podkarpackiego, jednakże został on protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 10 sierpnia 2009 r. przekazany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. jako organowi właściwemu.
Po uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie decyzji tego organu wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem przekazało przedmiotowy wniosek J.J. Wojewodzie Podkarpackiemu argumentując, że jeżeli z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie, to właściwym organem jako organ wyższego stopnia jest wojewoda.
Powyższego poglądu, zdaniem Wojewody Podkarpackiego, nie sposób podzielić, bowiem w związku z wejściem w życie od dnia 1 sierpnia 2009 r. przepisów art. 3 i art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753), organem wyższego stopnia w sprawach scaleń i wymiany gruntów, w tym w sprawie rozparzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie złożyło odpowiedzi na wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację w której przynajmniej dwa organy administracji rządowej i samorządowej uważają się za właściwe (spór pozytywny), lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). I z tym ostatnim rodzajem sporu mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Przedmiotowy spór ma charakter sporu kompetencyjnego, a nie jak wskazuje wnioskodawca, sporu o właściwość, albowiem toczy się on pomiędzy organem administracji rządowej, a samorządowym kolegium odwoławczym.
Przepis art. 157 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadkach wymienionych w art. 156, jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Zaś organy wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu wskazane są – co do zasady – w art. 17 k.p.a. Przepis ten wskazuje, które organy są organami wyższego stopnia w stosunku do organów orzekających w postępowaniu administracyjnym. Jednakże nie reguluje wyczerpująco właściwości instancyjnej, albowiem odsyła do ustaw szczególnych.
Zatem, co do zasady ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest szczególnie skomplikowane. Problem pojawia się wówczas, gdy przedmiotowa decyzja została wydana w znacznym odstępie czasu, a organ który ją wydał, z uwagi na zmiany w strukturze administracji publicznej, już nie istnieje.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu (por. motywy do uchwały składu 7 Sędziów NSA z dn. 17.04.2012 r., sygn. akt II OPS 1/12).
W dacie wydania decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. dotyczącej zatwierdzenia projektu scalania gruntów obowiązywała ustawa z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Przepis art. 12 ust. 1 tej ustawy stanowił, że decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów wydaje prezydium powiatowej rady narodowej. Następnie w dniu 6 kwietnia 1982 r. weszła w życie kolejna ustawa dotycząca scaleń i wymiany gruntów, tj. ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80 ze zm.). Pod rządami tej ustawy organem właściwym do przeprowadzenia postępowania scaleniowego był początkowo naczelnik gminy (art. 5 ustawy), a następnie do dnia 27 maja 1990 r. terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 3b ust. 4).
Natomiast od dnia 27 maja 1990 r. sprawy te zgodnie z art. 5 pkt 18 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gmin, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Zaś z dniem 23 lutego 2000 r. przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów został zmieniony przez art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.) w ten sposób, że wprost wskazano, iż postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza na koszt Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 4 ust. 2, starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej.
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzekające w dniu [...] września 1970 r. jest odpowiednikiem starosty jako organu I stopnia (organu podstawowego) aktualnie wydającego decyzje w sprawach scaleń i wymiany gruntów.
W okresie od 16 lipca 2003 r. do 1 sierpnia 2009 r. wojewoda był organem wyższego stopnia w sprawach scaleń i wymiany gruntów w stosunku do starosty (art. 3 ust. 1 w brzmieniu nadanym art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.). Przepis ten wskazujący wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty w tego typu sprawach obowiązywał do dnia 1 sierpnia 2009 r., albowiem art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753), który wszedł w życie właśnie w dniu 1 sierpnia 2009 r. zmienił brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntu w ten sposób, że wyeliminowane zostało zd. 2 tego przepisu wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty.
Powyższy zabieg legislacyjny spowodował, w ocenie Składu Orzekającego, że organu wyższego stopnia w stosunku do starosty należy poszukiwać w przepisach ogólnych. Stanowisko to jest zbieżne z intencją ustawodawcy, gdyż w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wprost wskazano, że proponowana zmiana wykreślająca regulację dotyczącą wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wydającego decyzje w przedmiocie scaleń i wymiany gruntów, powoduje tym samym, że odwołanie odbywa się według zasad ogólnych – tzn. do samorządowego kolegium odwoławczego, co ma na celu ujednolicenie trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego (patrz: druk nr 1073, Sejm RP VI kadencja, zamieszczony na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl).
Organy wyższego stopnia wskazane są w treści art. 17 k.p.a. Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie z dn. 10.03.2005 r., sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280).
Z tych też przyczyn zasadne pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 25.02.2011 r., sygn. akt II OW 90/10, niepubl. oraz z dn. 22.07.2011 r., sygn. akt II OW 17/11, niepubl.).
Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu wyższego stopnia. Podkreślić bowiem należy, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej.
Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dn. 15.11.2011 r., sygn. akt II OW 100/11, LEX nr 1070400). Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania.
W niniejszej sprawie aktualnie takiej normy szczególnej brak. Jako tego typu przepisu nie można potraktować art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), albowiem pkt 5 tego przepisu wskazuje na wojewodę jako organ I instancji w sprawach tam wskazanych, a pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny stanowi o zakresie działania wojewody, i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencję wojewody do ich załatwienia.
Powyższe, wobec braku normy szczególnej, pozwala na przyjęcie, że aktualnie w stosunku do starosty wydającego decyzję w sprawach wymiany czy scaleń gruntów organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Będzie to zatem organ odwoławczy od decyzji starosty wydanej w tym przedmiocie w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a. jak i organ wyższego stopnia właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do starosty w sprawach z zakresu scaleń i wymiany gruntów w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. Ponadto, skoro jak już wyżej wskazano, starosta orzekający w tego typu sprawach na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów odpowiada organowi, który wydał w tym przedmiocie decyzję w dniu [...] września 1970 r., tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., to aktualnie również rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tego ostatniego organu należy do kompetencji samorządowego kolegium odwoławczego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.