Uzasadnienie
Pismem z 9 kwietnia 2014 r. Starosta Starogardzki wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej wniosku Publicznej Szkoły Podstawowej [...] o wydanie pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków.
Starosta wyjaśnił, że 21 lutego 2014 r. do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek Publicznej Szkoły Podstawowej [...]. Pozwolenie ma dotyczyć zamontowania jednostki zewnętrznej klimatyzatora na tylnej ścianie budynku szkoły. Jako podstawę prawną Starosta wskazał art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie zabytków"). Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał wniosek Staroście, co w ocenie tego organu jest skutkiem nieprawidłowej oceny wniosku. W sytuacji, kiedy obiekt jest wpisany do rejestru zabytków, kompetencje do wydania pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, posiada wojewódzki konserwator zabytków.
Starosta podkreślił, że odrębną procedurą, za przeprowadzenie której odpowiedzialny będzie Starosta, będzie procedura związana ze złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, dotyczącym obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Starosta zaznaczył, że dopiero w momencie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę dotyczącego obiektów oraz obszarów tego rodzaju, zobowiązany będzie do wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego w uzgodnieniu z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane"). Złożony w niniejszej sprawie wniosek dotyczy jednak pozwolenia na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków i nie może być utożsamiony z wnioskiem o pozwolenie na budowę.
W odpowiedzi na wniosek Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie wniosku, ewentualnie o wskazanie Starosty Starogardzkiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
W ocenie Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w sprawie nie dokonano jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego. Budynek, którego dotyczy wniosek nie jest objęty formą ochrony w postaci wpisu do rejestru zabytków, a jest jedynie ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Z tej przyczyny pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, nie jest wymagane. Ewentualne postępowanie uzgodnieniowe z Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków będzie natomiast możliwe dopiero w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, o ile uzyskanie takiego pozwolenia będzie konieczne. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, że obecnie spór sprowadza się do ustalenia, czy budynek objęty wnioskiem wpisany jest do rejestru zabytków. Jednocześnie podkreślił, że posiada wyłączną kompetencję w sprawach wpisu do rejestru zabytków i jego stanowisko w tym zakresie powinno być dla Starosty wiążące.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.
Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie musi być analiza przepisów ustawy o ochronie zabytków. Stosownie do treści art. 36 ust. 1 pkt 11 cytowanej ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych niż wymienione w pkt 1 - 10 działań́, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Rejestrem w rozumieniu tego przepisu jest prowadzony przez wojewódzkiego konserwatora zabytków rejestr zabytków, do którego wpis jest formą ochrony zabytków (art. 7 pkt 1 i art. 8 ustawy o ochronie zabytków). Zasadą jest, że organem pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie jest wojewódzki konserwator zabytków (art. 93 ust. 1 ustawy). Wyjątki od tej zasady przewidziano dla przypadków określonych art. 36 ust. 2 i art. 48 oraz art. 51 ust. 1 i 3 cytowanej ustawy i które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. W żadnym więc przypadku organem właściwym w sprawach wynikających z przepisów ustawy nie jest starosta.
Rozstrzygając wniosek o pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, właściwy organ działa oczywiście na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w tym przedmiocie może więc zakończyć się:
- wydaniem pozwolenia, jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, o których mowa w przepisach ustawy o ochronie zabytków oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165 poz. 987 dalej jako "rozporządzenie"),
- odmową wydania pozwolenia, w przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę warunków, o których mowa w przepisach ustawy bądź rozporządzenia,
- wydaniem innego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, o których mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z poszczególnych przepisów tej ustawy (np. odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. czy umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.).
Nie ulega wątpliwości, że wniosek w niniejszej sprawie inwestor skierował do wojewódzkiego konserwatora zabytków, swoje żądanie opierając na materialnoprawnej podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków oraz § 4 rozporządzenia. Stąd też organem właściwym w sprawie tego wniosku może być tylko wojewódzki konserwator zabytków. Starosta nie będzie uprawniony do załatwienia wniosku złożonego w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków, ponieważ ustawa ta nie zawiera normy kompetencyjnej, która pozwalałaby staroście na wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Oznacza to, że to wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie i załatwić sprawę w jednej z przewidzianych wyżej form procesowych. Natomiast dopiero jednoznaczne ustalenie przez właściwy w tej sprawie organ, że nieruchomość objęta wnioskiem nie jest przedmiotem ochrony zabytków przez wpis do rejestru, o którym mowa w przepisach ustawy, oznaczać będzie, że brak jest przedmiotu postępowania w tej sprawie, a więc postępowanie, jako bezprzedmiotowe, podlegać będzie umorzeniu. Nie można jednak zaakceptować stanowiska Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którym brak objęcia nieruchomości ochroną w formie wpisu do rejestru zabytków uzasadnia przekazanie wniosku innemu organowi. Przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują bowiem innego niż wojewódzki konserwator zabytków organu właściwego w sprawie pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 cytowanej ustawy. Do wszczęcia postępowania przez właściwego w sprawie starostę w przedmiocie pozwolenia na budowę, rozbudowę czy remont, na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane konieczne jest, żeby inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem w tym zakresie. Ponadto wniosek ten będzie objęty innymi wymogami, wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego i właściwych aktów wykonawczych. Wniosku takiego nie może zastąpić wniosek złożony w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, a do tego prowadziłoby przekazanie sprawy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Staroście Starogardzkiemu. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako organ właściwy w sprawie.
Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
----------------------- 2 3