Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 maja 2007 r. Burmistrz Ż. na podstawie art. 22 k.p.a. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ż. w sprawie ogródka piwnego przy ul. [...].
W motywach tego wniosku wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. postanowieniem z dnia [...] znak [...] przekazał według właściwości Burmistrzowi Ż., w celu załatwienia pismo G. i S. M. dotyczące ogródka piwnego przy ul. [...]. Przedstawione w tym piśmie informacje dotyczyły funkcjonowania ogródka piwnego. Biorąc pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2005 r. IV S.A./WA 185/05, w którym stwierdzono, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie może dotyczyć legalizacji funkcjonowania inwestycji istniejących (już zrealizowanych) uznano, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla istniejącego ogródka piwnego jest niedopuszczalne, ponieważ stanowi legitymizację stanu istniejącego. Ponadto zwrócono uwagę, że zastosowanie przepisów art. 59 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) następuje jedynie w przypadku wniosku inwestorów zainteresowanych zmianą zagospodarowania terenu. Przepis art. 52 ust.1 w związku z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek inwestora. Przepisy tej ustawy regulują także zawartość takiego podania. Dopiero po złożeniu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego Burmistrz Ż. będzie mógł wydać decyzję w przedmiotowej sprawie, w tym m.in. nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu.
Zdaniem Burmistrza przedmiotowy wniosek małżonków M. nie dotyczy spraw uregulowanych w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedmiocie jak określono " wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie samowoli budowlanej " Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), przez obiekt budowlany należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Przedmiotowy ogródek piwny nie jest w ocenie organu budynkiem ani obiektem małej architektury, nie jest również budowlą w której występują instalacje i urządzenia. Na terenie działki, w bezpośrednim sąsiedztwie sklepu spożywczego urządzono miejsce, gdzie ustawione są stoły do spożywania napojów (w tym piwa) na stojąco. Miejsce to wydzielone jest ogrodzeniem z elementów betonowych, które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Wyjaśniono także, że przypisanie ogródka do budowli nie znajduje uzasadnienia. Skoro wspomniany "ogródek piwny" w żadnym razie nie posiada cech obiektu budowlanego, to tym samym nie podlega on regulacji prawnej ustawy Prawo budowlane i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem wniosek, jak twierdzi Burmistrz Ż., o wydanie decyzji o warunkach zabudowy składa inwestor, ale oczywiście dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, czyli obiektu budowlanego.
W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, która wyraźnie koresponduje z treścią art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 3 cytowanej ustawy w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie może wyręczać organów administracji publicznej. Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Wtedy tylko jest możliwość wskazania przez Sąd organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).
Brak takiego precyzyjnego określenia sprawy i w konsekwencji możliwości podania organu właściwego powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (art. 15 § 2 w związku z art. 151 powołanej wyżej ustawy procesowej). Należy przy tym podkreślić, że ustalenie przedmiotu sprawy należy do organu administracji w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 K.p.a. Nie należy zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu.
Taka sytuacja braku precyzyjnego określenia sprawy występuje w niniejszym postępowaniu. Wniosek Burmistrza Ż. o rozstrzygnięcie sporu, poza samym żądaniem, zawiera bardzo ogólnikowe i nieprecyzyjne określenie przedmiotu sprawy wskazując,że dotyczy ona ogródka piwnego przy ul. [...]. Natomiast w uzasadnieniu wniosku organ podnosi, że sprawa jego zdaniem nie dotyczy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania terenu o jakim mowa w art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organ nie wskazuje, sprawy, która powinna być rozpoznana przez organ administracji.
Jednocześnie w odpowiedzi na wniosek Burmistrza Ż. udzielonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż., organ ten określa sprawę jako rozpoznanie wniosku o stwierdzenie samowoli budowlanej. Ponadto organ nadzoru budowlanego wyjaśnia, że ogródek piwny nie posiada cech obiektu budowlanego gdyż nie jest budowlą, budynkiem, ani obiektem małej architektury. W rozumieniu organu nadzoru budowlanego w sprawie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu korespondująca z treścią art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w ocenie organu sprawa dotyczy prawdopodobnie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, choć takich ustaleń brak w tej sprawie.
Natomiast pismo z dnia [...] wszczynające postępowanie podpisane przez małżonków M. dotyczy uciążliwości ogródka piwnego przy sklepie spożywczo- przemysłowym na posesji przy ul.[...] w Ż. z powodu ciągłego hałasu i libacji alkoholowych. W kontekście tego zwrócono się do nadzoru budowlanego o uzyskanie informacji w przedmiocie zgodności z aktualnymi przepisami prawa budowlanego postawionych obiektów tj. sklep i ogródek piwny. Następie z notatki służbowej z dnia [...] wynika, że S. M. domaga się likwidacji istniejącego ogródka piwnego bezpośrednio sąsiadującego z jego nieruchomością z powodu hałasu i odbywających się tam libacji alkoholowych. Natomiast organy co potwierdzają dwa protokoły oględzin z dnia [...] oraz [...] ustaliły, że taki ogródek piwny jest użytkowany, a został wygrodzony ogrodzeniem z płyt betonowych tuż przy istniejącym sklepie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy niesprecyzowane jest również żądanie małżonków G. i S. M.. Żądanie "interwencji" w związku z uciążliwością prowadzonej działalności gospodarczej sklepu spożywczo-przemysłowego i ogródka piwnego nawet poprzez domaganie się likwidacji tego ogródka piwnego powinno być doprecyzowane. Co należy rozumieć przez likwidację ogródka piwnego czy w szczególności z takim żądaniem wiąże się cofnięcie pozwolenia na sprzedaż alkoholu w tym piwa czy też nakazu rozbiórki wydzielonego ogródka, czy też sprawa dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania terenu bądź dotyczy likwidacji działalności handlowej w spornym obiekcie.
Przypomnieć należy, iż to strona powinna określić przedmiot postępowania. Wymaganie co do wskazania żądania wyznacza przedmiot postępowania, brak ten gdy nie zostanie usunięty powoduje bezskuteczność wniesionego podania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracyjny nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji.
W rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły prawidłowych ustaleń co do przedmiotu sprawy, a ten wskazany we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego określony jako sprawa ogródka piwnego przy ul. [...] jest ogólnikowy, nieprecyzyjny a w konsekwencji niejasny.
Przy tak sformułowanym żądaniu i ustaleniach poczynionych przez organy pozostające w sporze kompetencyjnym nie jest możliwe określenie przedmiotu żądania G. i S. M. a w konsekwencji przedmiotu sprawy, która ma być rozpoznana przez organ administracji.
Wszystko to na obecnym etapie nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Dlatego postanowiono jak w sentencji na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).