Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podstawie art. 22 § 1 pkt 2 k.p.a., o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia skargi J. P. na sposób prowadzenia gospodarstwa rolnego przez R. P. w miejscowości [...], gmina [...] i nakazania dostosowania gospodarstwa do obowiązujących przepisów sanitarno-zdrowotnych i środowiskowych.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
We wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że w dniu [...] lutego 2016 r. wpłynęło do niego zawiadomienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...], przekazujące na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. skargę J. P. dotyczącą sposobu prowadzenia gospodarstwa rolnego przez R. P. PINB wskazał, że z treści pisma J. P. wynika, że wniosek dotyczy sprawdzenia naruszenia warunków z zakresu ochrony środowiska w prowadzonym przez R. P. gospodarstwie rolnym. Organ również nadmienił, że PINB w [...] prowadził w stosunku do jednego z obiektów budowlanych należących do R. P. odrębne postępowanie administracyjne, które zostało zakończone decyzją umarzającą postępowanie administracyjne. W postępowaniu tym J. P. nie był jednak stroną z uwagi na odległość obiektu od granicy z działką należącą do R. P. przekraczającą 4 m.
PINB uznał, że treść skargi J. P. wykracza poza zakres jego kompetencji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; zwanej dalej Prawem budowlanym) i wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego oraz przekazanie sprawy do organu właściwego do załatwienia sprawy.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. przesłano Wójtowi Gminy [...] odpis wniosku PINB z dnia [...] marca 2019 r. wraz z wezwaniem do przedstawienia w terminie 30 dni odpowiedzi na wniosek.
Organ ten nie udzielił odpowiedzi na wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny), albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie dotyczy negatywnego sporu między wójtem gminy (organem jednostki samorządu terytorialnego) a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego (organem administracji rządowej), a więc jest sporem kompetencyjnym, który rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 2 k.p.a., art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. O takim sporze możemy mówić w sytuacji, gdy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego, na podstawie jakich przepisów prawa materialnego należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno bowiem mówić o sporze kompetencyjnym w sytuacji, gdy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny, gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności co do stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07; 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OW 150/11).
Z powyższego powodu podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego rodzącego spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty dyspozycją określonej normy prawnej i w ślad za tym wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (podjęcia rozstrzygnięcia). Przedmiot sporu kompetencyjnego powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. W sporze kompetencyjnym, o którego rozstrzygnięcie organy zwracają się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, musi być bowiem zgoda pomiędzy nimi co do przedmiotu tego sporu, a zatem nie może być rozbieżności w zakresie ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Sytuacja, kiedy ustaleń takich nie poczyniono bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w sprawie mamy do czynienia w istocie z rozbieżnością poglądów organów co do rodzaju załatwianej sprawy, tj. czy postępowanie dotyczy sposobu prowadzenia gospodarstwa rolnego i nakazania dostosowania tego gospodarstwa do obowiązujących przepisów sanitarno-zdrowotnych i środowiskowych, jak uznał PINB, czy też kwestii dotyczącej ustalenia sposobu użytkowania budynków, jak przyjął Wójt Gminy [...], co zapewne było związane z wcześniejszym postępowaniem administracyjnym w stosunku do jednego z obiektów budowlanych należących do R. P., co do którego PINB wydał decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Z nadesłanych przez PINB w [...] akt wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2019 r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Wójt Gminy [...], przekazał skargę J. P. z dnia [...] lutego 2019 r. do PINB w [...] ponieważ uznał, że sprawa dotyczy ustalenia sposobu użytkowania budynków, do której załatwienia, na podstawie Prawa budowlanego, właściwy jest PINB w [...].
Natomiast w ocenie PINB wniosek J. P. dotyczy sprawdzenia naruszenia warunków z zakresu ochrony środowiska w prowadzonym przez R. P. gospodarstwie rolnym.
Z kolei w swojej skardze z dnia [...] lutego 2019 r. J. P. wnosi o nakazanie R. P. urządzenia gospodarstwa rolnego zgodnie z obowiązującymi przepisami sanitarnymi i zdrowotnymi. Skarżący wskazuje na uciążliwy hałas, emisję uciążliwych dla otoczenia zapachów i wycieków związanych z prowadzonymi przez R. P. hodowlą i handlem bydła. Skarżący podnosi, że w gospodarstwie nie ma płyty gnojnej oraz silosu na kiszonkę, zaś nieczystości związane z hodowlą zwierząt są składowane na działkach nr [...] i [...].
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że w niniejszym postępowaniu organy administracji publicznej będące w sporze nie dokonały precyzyjnego określenia przedmiotu sprawy, zaś, jak wskazano powyżej, przedmiotem sporu kompetencyjnego nie może być ustalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rodzaju sprawy, którą należy rozpoznać i rozstrzygnąć w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając spór kompetencyjny, ma bowiem za zadanie wskazać organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy, a nie ustalać co jest przedmiotem postępowania administracyjnego, czy w jaki sposób i na podstawie jakich przepisów organ administracji publicznej ma sprawę rozstrzygnąć.
Dopóki organy będące w sporze nie ustalą jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, dopóty nie będzie możliwe dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie właściwych organów w sprawie. Jak wynika bowiem z akt przesłanych do Sądu póki co, nie ma sporu kompetencyjnego a jest spór o to czego dotyczy skarga J. P., gdyż w tym zakresie organy będące w sporze mają odmienne poglądy. Dopóki zatem nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy, co oznacza przede wszystkim dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, określenie przedmiotu sprawy oraz ustalenie jakie przepisy mają w niej zastosowanie, nie można mówić o sporze kompetencyjnym.
Z uwagi na to, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone precyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego i określeniem przedmiotu sprawy, co należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należało, że brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu podlega oddaleniu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04; 30 września 2004 r. sygn. akt OW 110/04).
Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.