Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 4 lipca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. w sprawie rozpatrzenia wniosku M.J. z dnia [...] marca 2011 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...], "w części dotyczącej działki ew. [...] poz. rej. [...] poz. rej. ze scalenia [...] poz. rejestru scaleniowego poz. [...] tom [...] dla działki ew. [...], obręb R., gmina S".
W uzasadnieniu wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało ten wniosek według właściwości Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, albowiem zdaniem organu samorządowego, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawach dotyczących scalania gruntów wydanej przez ministra nadal pozostaje minister, jak również minister pozostaje organem właściwym do stwierdzania nieważności decyzji wydawanych w tych sprawach przez wojewodów, którzy rozstrzygnięcia podejmowali jako organ wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję (jako organ odwoławczy lub jako organ nadzoru w ramach postępowań nadzwyczajnych). Poglądu tego Minister nie podziela, albowiem dla kwestii wskazania właściwego w tej sprawie organu podstawowe znaczenie ma treść przepisu art. 157 § 1 k.p.a. zgodnie z którym właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.
Nadto Minister wskazał, że decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 1992 r. oraz poprzedzające ją decyzja organu I instancji zostały wydane pod rządami wówczas obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 349). Zaś od dnia 27 maja 1990 r. kompetencje w zakresie scaleń gruntów przejął rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (art. 5 pkt 18 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 34, poz. 198). Zaś zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 17 pkt 2 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do kierowników rejonowych urzędów administracji ogólnej byli wojewodowie.
Natomiast aktualnie obowiązujący przepis art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) stanowi, że to starosta jako organ I instancji jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Zaś organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Z tego względu, zdaniem Ministra, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Do chwili rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny odpowiedź na wniosek nie wpłynęła.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wnioskiem z dnia 5 marca 2012 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia winno nastąpić wyłącznie w oparciu o zasady określone w art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. czy też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach?".
W dniu 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę następującej treści: "Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a."
W powyższej uchwale z dnia 17 kwietnia 2012 r. przyjęto, że wobec tego, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. w stosunku do wojewody jest właściwy minister, to minister pozostaje właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez wojewodę. Odrzucenie poglądu, że zmiana właściwości rzeczowej organów do rozpoznania sprawy w toku instancji wpływa automatycznie na zmianę właściwości ustalanej na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. potwierdza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa przepisu w części, w której odnosi się on do decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, skoro wydanie decyzji przez te organy uzasadnia ich właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności. Ustawodawca wyraźnie zatem powiązał właściwość tych organów w sprawie stwierdzenia nieważności z wydaniem przez nie decyzji. Bez względu zatem na zmiany we właściwości polegające na przekazaniu do rozpoznania określonych spraw do innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to zawsze pozostaną one właściwe do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji.
W podsumowaniu niniejszej uchwały wskazano zatem, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.
Zasadnie bowiem zauważono w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, że jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. Problemy takie dostrzeżono również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają również wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, którego dotyczy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jest decyzja Wojewody wydana w przedmiocie scalania i wymiany gruntów, to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności tego typu decyzji będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, albowiem w myśl art. 17 pkt 2 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.
Dlatego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.