Uzasadnienie
Pismem z 26 czerwca 2017 r. Starosta L. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego [sporu o właściwość] pomiędzy nim a Wójtem Gminy S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do przekazania do sądu powszechnego odwołania z [...] lutego 1974 r. wniesionego przez S. B. od decyzji w sprawie nabycia własności nieruchomości (aktu własności ziemi) [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu w L. W uzasadnieniu pisma Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie spór dotyczy odwołania od aktu własności ziemi wydanego w oparciu o przepisy ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1971 r., nr 27, poz. 250 ze zm.). Ustawa ta uchylona została ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81). Na mocy tej ustawy, sprawy dotyczące regulowania własności gospodarstw rolnych przestały być sprawami załatwianymi w postępowaniu administracyjnym i stały się sprawami cywilnymi.
Jednocześnie Starosta, przywołując regulację dotyczącą kompetencji do wydawania aktów własności ziemi na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz treść ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191), wskazał na zasadę sukcesji ustrojowej, z której wywiódł właściwość gminy jako jednostki, która na skutek zmian przepisów zastąpiła terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w zakresie spraw związanych z wydawaniem aktów własności ziemi. W ocenie Starosty, organem właściwym do przekazania do sądu powszechnego złożonego odwołania od aktu własności ziemi jest organ gminy (Wójt Gminy S.).
W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy S. wskazał, że zgodnie z art. 8 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, "odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach o których mowa w § 1 przekazuje się właściwym sądom jako drugiej instancji w tych sprawach. Odwołanie wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję". W niniejszej sprawie akt własności ziemi, od którego w dniu [...] marca 1974 r. odwołanie wniosła S. B. - matka wnioskodawczyni, był wydany przez Naczelnika Powiatu, a nie Naczelnika Gminy. W takim przypadku właściwym do przekazania przedmiotowego odwołania do sądu powszechnego jest obecnie Starosta Powiatu L., a nie Wójt Gminy S. Powyższej wykładni nie zmienia fakt zmiany przepisów o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zgodnie z którymi kompetencje w sprawie wydawania aktów własności ziemi przekazane zostały Naczelnikom Gmin.
Ustawodawca bowiem w art. 8 w/w ustawy wyraźnie określił, że właściwym organem do przekazania odwołania jest organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a nie organ, który był aktualnie kompetentny do jej wydania. Taki zabieg ma na celu usprawnienie przekazania odwołania z uwagi na to, że organ, który wydał decyzję jest w posiadaniu całej dokumentacji dotyczącej tej decyzji, w tym również i odwołania, a zatem dzięki temu omija się procedurę uzyskania przedmiotowej dokumentacji celem przekazania jej do sądu. Przepis art. 8 w/w ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, gdyż reguluje w sposób szczegółowy i odmienny od tej ustawy kwestie nadawania biegu odwołaniom w sprawach wszczętych, a nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, w zakresie spraw dotyczących stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności nieruchomości. Z tych względów Starosta jako organ, który wydał decyzję, jest kompetentny do przekazania sprawy do sądu powszechnego jako drugiej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej p.p.s.a.).
Uwzględniając, że przedmiotem zaistniałego sporu jest przekazanie do sądu powszechnego odwołania od decyzji w sprawie nabycia własności nieruchomości, wydanej na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, uchylonej ustawą z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, dla jego rozstrzygnięcia decydujące znaczenie ma treść art. 8 § 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 8 § 1 tej ustawy, sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności nieruchomości, nie zakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej, podlegają rozpoznaniu w trybie określonym tą ustawą, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej.
Sprawy takie przekazuje się niezwłocznie właściwym sądom. Przepis ten, łącznie z ogólną regulacją ustanowioną w art. 4 w/w ustawy, na podstawie której uchylono ustawę o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz przekazano rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości sądom, wyłączył omawianą kategorię spraw z zakresu spraw administracyjnych należących do wyłącznej właściwości organów administracji publicznej, wprowadzając w tym zakresie właściwość sądu (powszechnego). Odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach, o których mowa w § 1, przekazuje się właściwym sądom jako drugiej instancji w tych sprawach. Do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odwołanie wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 2). Przepis ten, stanowiąc rozwinięcie przyjętej reguły - drogi sądowej, przewiduje właściwość sądu powszechnego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji dotyczącej stwierdzenia nabycia własności nieruchomości, który orzeka w trybie postępowania nieprocesowego (art. 5 § 1 ustawy zmieniającej). Powołane przepisy wprowadzają zatem pośredni tryb wnoszenia odwołania od decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości do sądu powszechnego. Wyraźnie przewidują bowiem, że odwołanie w omawianej kategorii spraw wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, zaś przekazanie tego odwołania do sądu powszechnego należy do zadań organu administracji publicznej. Konsekwencją takiej regulacji pośredniego trybu wnoszenia odwołania jest przyjęcie, że organem, na którym spoczywa obowiązek przekazania odwołania do sądu powszechnego w tej sytuacji jest zatem organ, który wydał decyzję w sprawie.
Ratio legis takiego rozwiązania jest bowiem, aby organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie, dokonał kontroli odwołania w zakresie niezbędnym do nadania mu biegu przez sąd (zachowanie terminu wniesienia, podstawy, formy - o czym wyraźnie stanowi zdanie drugie przepisu art. 8 § 2 ustawy zmieniającej, przewidując zastosowanie przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie) oraz, aby akta sprawy(w tym odwołanie) zostały przekazane sądowi w stanie kompletnym i uporządkowanym. Słusznie wskazuje Wójt Gminy S., że taki zabieg ma na celu usprawnienie przekazywania odwołania z uwagi na to, iż organ, który wydał decyzję jest w posiadaniu całej dokumentacji dotyczącej tej decyzji, w tym i odwołania, a zatem dzięki temu omija się procedurę uzyskania przedmiotowej dokumentacji celem przekazania jej do sądu. Na podstawie powołanych przepisów czynności przekazania odwołania przez organ nie traktuje się jako czynności o charakterze wyłącznie technicznym, lecz element procedury wnoszenia środka odwoławczego od decyzji organu do sądu powszechnego, warunkujący dalsze rozpoznanie sprawy mającej swój początek w postępowaniu administracyjnym przez organ sądowy.
Przyjęcie takiej wykładni omawianych przepisów w odniesieniu do organu właściwego do przekazania do sądu powszechnego odwołania od decyzji dotyczącej stwierdzenia nabycia własności nieruchomości stanowi realizację podstawowej zasady postępowania administracyjnego - zasady szybkości, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (spełnienia ustawowego obowiązku działania).
Niekwestionowane w sprawie jest, że organem, który wydał decyzję w niniejszej sprawie był Naczelnik Powiatu w L. Nieuzasadnione jest zatem stanowisko Starosty L., że o właściwości organu administracji publicznej w niniejszej sprawie decyduje regulacja ustanowiona w art. 3 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którą, ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa w terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada sukcesji ustrojowej, na którą powołuje się Starosta, nakazuje w takim wypadku uznać właściwość organu stopnia powiatowego, co pociąga za sobą konieczność wskazania Starosty L. jako organu właściwego w sprawie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a.