Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 lipca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. w sprawie rozpatrzenia wniosku R.A. z dnia [...] stycznia 2003 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] września 1978 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi M., gmina L., w części dotyczącej gruntów oznaczonych przed scaleniem jako działka nr [...], a po scaleniu jako działka nr [...].
W uzasadnieniu wskazano, że ww. wniosek R.A. z dnia [...] stycznia 2003 r. pierwotnie skierowany do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. był kilkakrotnie przekazywany różnym organom. W konsekwencji wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L., a Wojewodą Łódzkim został skierowany do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 8 czerwca 2004r., sygn. akt OW 34/04, został oddalony.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przekazało przedmiotowy wniosek R.A. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu, powołując się na argumentację zawartą w ww. postanowieniu NSA i wskazując, że jeżeli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kwestionowana jest decyzja wojewody, to organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ani samorządowe kolegium odwoławcze ani wojewoda.
Zdaniem Ministra, z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie sposób się zgodzić. W uzasadnieniu swojego stanowiska Minister wskazał, że decyzja Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] września 1978 r. została wydana na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy w zw. z § 2 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz. 94), od dnia 1 czerwca 1975 r. przeprowadzenie postępowania scaleniowego lub wymiennego należało do właściwości wojewody. Ustawa ta już nie obowiązuje, bowiem z dniem 6 kwietnia 1982 r. została uchylona przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, zmienionym z dniem 1 sierpnia 2009r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), starosta jako organ I instancji uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania scaleniowego jako zadania z zakresu administracji rządowej. Zaś przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. A zatem, zdaniem Ministra, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie złożyło odpowiedzi na wniosek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wnioskiem z dnia 5 marca 2012 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia winno nastąpić wyłącznie w oparciu o zasady określone w art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. czy też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach?".
W dniu 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę następującej treści: "Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a."
W powyższej uchwale z dnia 17 kwietnia 2012 r. przyjęto, że wobec tego, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 k.p.a. w stosunku do wojewody jest właściwy minister, to minister pozostaje właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez wojewodę. Odrzucenie poglądu, że zmiana właściwości rzeczowej organów do rozpoznania sprawy w toku instancji wpływa automatycznie na zmianę właściwości ustalanej na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. potwierdza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia językowa przepisu w części, w której odnosi się on do decyzji ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego, skoro wydanie decyzji przez te organy uzasadnia ich właściwość w sprawie stwierdzenia nieważności. Ustawodawca wyraźnie zatem powiązał właściwość tych organów w sprawie stwierdzenia nieważności z wydaniem przez nie decyzji. Bez względu zatem na zmiany we właściwości polegające na przekazaniu do rozpoznania określonych spraw do innego organu niż minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, to zawsze pozostaną one właściwe do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji.
W podsumowaniu niniejszej uchwały wskazano zatem, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.
Zasadnie bowiem zauważono w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, że jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu, niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów. Problemy takie dostrzeżono również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają również wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, którego dotyczy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jest decyzja Wojewody wydana w przedmiocie scalania i wymiany gruntów, to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności tego typu decyzji będzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, albowiem w myśl art. 17 pkt 2 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie.
Dlatego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.