Uzasadnienie
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu B. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B., dalej: WIOŚ, wnioskiem z dnia 5 marca 2014 r. wystąpił do Starosty Powiatu B., dalej: Starosty, o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego likwidacji bądź ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko polegającego na wycieku do gleby substancji ropopochodnych wskutek zdarzenia drogowego, które miało miejsce w dniu [...] lutego 2014 r. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (km 623,1, strona prawa) powołując się na art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.).
Starosta po otrzymaniu wniosku WIOŚ uznał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B., dalej: RDOŚ i powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210), zwanej dalej: ustawą szkodową, przekazał wniosek w oparciu o art. 65 k.p.a. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska pismem z dnia 6 marca 2014 r. Stanowisko swoje Starosta argumentował, iż WIOŚ w swoim wniosku wskazał na fakt bezpośredniego zagrożenia obszarów Natura 2000.
RDOŚ zwrócił Staroście wniosek WIOŚ pismem z dnia 24 marca 2014 r., wskazując, że podany przez Starostę art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej, jest przepisem ogólnym wskazującym jedynie jeden z przypadków do którego przepisy ustawy szkodowej mają zastosowanie, nie zaś przepisem obligującym do przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ dokonał wstępnej analizy w sprawie informując Starostę, że wniosek WIOŚ nie nosi znamion wskazujących RDOŚ jako organ właściwy w sprawie. Podkreślono, że w omawianym przypadku nie będą miały zastosowania przepisy ustawy szkodowej, gdyż nie jest możliwe wskazanie związku przyczynowego pomiędzy działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska a zdarzeniem (konsumenckie wykorzystanie oleju napędowego nie może być uznane za działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku polegającą na jego transporcie czy też wykorzystaniu). Stanowisko swoje poparto postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. II OW 97/11. Treść tego orzeczenia załączono do pisma zwracającego Staroście wniosek WIOŚ.
Starosta pismem z dnia 6 marca 2014 r. kolejny raz, nie podejmując żadnych czynności wyjaśniających, przekazał wniosek WIOŚ w oparciu o art. 65 k.p.a. Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska powołując się ponownie na art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Starosta w swoim piśmie odniósł się jedynie do brzmienia przepisów art. 2 ustawy szkodowej, nie wykazując w żaden sposób ich związku z omawianą sprawą. W piśmie tym podkreślono, że jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej jej przepisy stosuje się również do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku spowodowanego przez inną działalność podmiotu korzystającego ze środowiska niż ta, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jeśli dotyczy gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiło z winy podmiotu korzystającego ze środowiska. Starosta podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podzielił argumentację WIOŚ, że wystąpił fakt bezpośredniego zagrożenia obszarów chronionych - obszaru Natura 2000 dodając, że chodzi o obszar Bagiennej Doliny [...] utworzony w celu ochrony gatunkowej zwierząt jak również otulinę [...] Parku Narodowego.
Dodano również, że owo zdarzenie należy kwalifikować jako zagrożenie powstałe z winy podmiotu korzystającego ze środowiska prowadzącego działalność inną niż działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Na zakończenie oznajmiono, że organem właściwym w zakresie ochrony gatunkowej oraz w stosunku do obszarów chronionych jest RDOŚ.
RDOŚ w ramach czynności wyjaśniających przeprowadził lustrację terenową miejsca zdarzenia oraz dokonał następujących ustaleń:
- 1. Starosta błędnie definiuje obszary Natura 2000 nazywając je obszarami chronionymi. Zgodnie z art. 5 ust. 2b ustawy o ochronie przyrody obszary te to obszary specjalnej ochrony ptaków, specjalne obszary ochrony siedlisk lub obszary mające znaczenie dla Wspólnoty, utworzone w celu ochrony populacji dziko występujących ptaków lub siedlisk przyrodniczych. Na obszarach Natura 2000 ochronie podlegają wyłącznie gatunki będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty wraz z ich siedliskami oraz siedliska przyrodnicze będące przedmiotem zainteresowania Wspólnoty definiowane jako przedmioty ochrony danego obszaru. Zatem z ww. definicji wynika, że obszary Natura 2000 to nie obszary chronione tylko obszary ochrony, a sam fakt wystąpienia w granicach takiego obszaru jakiegokolwiek zdarzenia zagrażającego środowisku przyrodniczemu nie świadczy automatycznie o wystąpieniu zagrożenia dla przedmiotów ochrony tego obszaru.
- 2. Po przeprowadzonej lustracji terenowej stwierdzono, że omawiane zdarzenie drogowe inicjujące negatywne oddziaływanie na środowisko miało miejsce poza obszarem specjalnej ochrony ptaków Bagienna Dolina [...], dalej: obszarem Natura 2000. Granica tego obszaru biegnie po przeciwnej stronie drogi. Zdarzenie miało miejsce w niemal całkowicie pozbawionym roślinności rowie zlokalizowanym pomiędzy drogą serwisową a drogą krajową w sąsiedztwie przejścia dla małych zwierząt. Stwierdzono ponadto, że w najbliższej okolicy miejsca zdarzenia zarówno po stronie drogi gdzie doszło do wycieku jak i po jej przeciwnej stronie nie występują przedmioty ochrony obszaru Natura 2000. Co więcej nie stwierdzono w omawianym miejscu występowania osobników jakichkolwiek gatunków chronionych ani dowodów wskazujących by było to ich siedlisko. Tereny przyległe do miejsca zdarzenia to użytkowane pastwiska i pola uprawne wraz z nielicznymi zadrzewieniami śródpolnymi. Taki stan rzeczy wyklucza możliwość zastosowania ustawy szkodowej w niniejszej sprawie.
- 3. Aby w pełni potwierdzić, że przedmiotowe negatywne oddziaływanie na środowisko nie dotyczy gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych przeanalizowano również sporządzony w 2010 r. "Raport o oddziaływaniu na środowisko rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku [...] w km 614+850-639+365" pod kątem wykonanych na jego potrzeby inwentaryzacji przyrodniczych. W dokumencie tym na całym obszarze inwestycji, w którego skład wchodzi miejsce wystąpienia wycieku, stwierdzano występowanie gatunków chronionych jedynie losowo, nie wykazując, aby istniały w jego obrębie siedliska będące miejscem rozrodu czy też masowej migracji osobników. Przejście dla małych zwierząt w miejscu wypadku nie będąc położonym w obrębie siedliska gatunku chronionego (szlaku migracyjnego istotnego dla jego populacji) nie było zaprojektowane w celu jego ochrony. Jest to w istocie jeden z przebudowanych przepustów których główne funkcje to przeprowadzanie cieków naturalnych, odwodnień drogowych i rowów melioracyjnych. Funkcja przejścia dla małych zwierząt jest funkcją dodatkową tych obiektów umożliwiającą przekroczenie drogi małym zwierzętom jak np. lis czy kuna wdrożoną celem poprawienia drożności korytarzy ekologicznych. Należy podkreślić, że również okazjonalnie przejście to może być wykorzystane przez osobniki migrujących gatunków chronionych, które w chwili jego wykorzystywania znalazły się poza swoimi siedliskami mającymi istotne znaczenie dla trwania i rozwoju ich populacji. Losowe pojawianie się gatunku chronionego w omawianym miejscu, tak jak w każdym innym, nie może jednak być podstawą do uznania tego miejsca za jego siedlisko.
- 4. Uzasadnienie przekazania wniosku przez Starostę poprzez wskazanie, że organem właściwym w zakresie ochrony gatunkowej oraz w stosunku do obszarów chronionych jest RDOŚ jest niezgodne z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie przyrody. Art. 91 ustawy o ochronie przyrody wskazuje szereg organów ochrony przyrody, w tym m.in. starostów. Każdy z tych organów posiada pewne kompetencje w odniesieniu zarówno do obszarów chronionych oraz ochrony gatunkowej i wskazywanie jednego z tych organów bez skonkretyzowania kompetencji jest błędne.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu B. nie podzielił stanowiska RDOŚ, że przepis art. 2 ust. 1 zawęża stosowanie ustawy jedynie do szkód spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku.
Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy szkodowej - przepisy ustawy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Jak wynika z brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 - przepisy ustawy stosuje się również do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku spowodowanego przez inną działalność niż ta, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, podmiotu korzystającego ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska.
Zdaniem organu, z powyższego wynika, że przepisy obejmują każdą szkodę lub zagrożenie szkodą powstałe w wyniku działalności podmiotu korzystającego ze środowiska prowadzącego działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku - niezależnie od rodzaju zagrożenia i szkody oraz obejmują także szkodę lub zagrożenie szkodą powstałe w wyniku działalności podmiotu korzystającego ze środowiska nie stwarzającej ryzyka szkody w środowisku – jednakże gdy to zagrożenie lub szkoda dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych.
Jak wynikało z wniosku uprawnionego organu ochrony środowiska - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B.:
- - wystąpił fakt bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku dla obszaru NATURA 2000 [...] Bagienna Dolina [...] utworzonego w celu ochrony gatunkowej zwierząt oraz otuliny [...] Parku Narodowego;
- - zagrożenie powstało z winy podmiotu korzystającego ze środowiska, prowadzącego działalność inną niż działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku.
Organem właściwym w zakresie zagrożenia szkodą gatunków chronionych oraz w stosunku do zagrożenia siedlisk chronionych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
W związku z powyższymi przesłankami zdaniem Starosty organem właściwym w sprawie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 210, zwanej dalej "ustawą szkodową"). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 przepisy ustawy szkodowej stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Przepis ten zawiera normę wskazującą na funkcjonalną przesłankę przedmiotowo-podmiotową zastosowania ustawy szkodowej. Z treści tego unormowania wynika, że tylko określone grupy podmiotów mogą wyrządzić szkodę w środowisku lub stworzyć bezpośrednie zagrożenie taką szkodą. Ustawodawca ograniczył bowiem odpowiedzialność tylko do podmiotów korzystających ze środowiska.
W konsekwencji podmiot, który nie jest podmiotem korzystającym ze środowiska nie może wyrządzić szkód w środowisku, ani też stworzyć bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Przepisy ustawy szkodowej mają zastosowanie tylko w przypadku wystąpienia szkody w środowisku w wyniku działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku.
W niniejszej sprawie zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło w następstwie zdarzenia drogowego w wyniku którego ciągnik siodłowy wraz z naczepą – komorą chłodniczą bez ładunku – zjechał z jezdni do przydrożnego rowu. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy szkodowej, do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku zalicza się m.in. transport substancji niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 ze zm.). Definicję towaru niebezpiecznego zawiera przepis art. 2 pkt 4 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, gdzie przez pojęcie towaru niebezpiecznego rozumie się materiał lub przedmiot (rzecz), który zgodnie z umową ADR, RID lub ADN nie jest dopuszczony, odpowiedni do przewozu drogowego, przewozu koleją lub przewozu żegluga śródlądową albo jest dopuszczony do takiego przewozu na warunkach określonych w tych przepisach.
Stosownie do art. 2 pkt 5 niniejszej ustawy przewozem drogowym towarów niebezpiecznych jest każde przemieszczanie towarów niebezpiecznych pojazdem po drodze publicznej lub po innych drogach ogólnodostępnych, z uwzględnieniem postojów wymaganych podczas tego przewozu oraz czynności związanych z tym przewozem.
W ocenie składu orzekającego NSA właściwość organu w sprawach związanych z wypadkiem drogowym jest uzależniona od faktu, czy do zdarzenia drogowego doszło w trakcie transportu towarów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych i wówczas będą miały zastosowanie przepisy ustawy szkodowej a organem właściwym jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zaistniały w niniejszej sprawie wypadek spowodował awarię w postaci wycieku substancji niebezpiecznej (ropopochodnej) ze zbiornika paliwowego pojazdu, który nie przewoził ładunku. W wyniku tej awarii niewątpliwie doszło do zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz przekroczenia standardów jakości gleby i ziemi. Jednakże skoro w zaistniałym stanie faktycznym nie miał miejsca transport towarów niebezpiecznych w ramach działalności prowadzonej przez podmiot korzystający ze środowiska, to w związku z tym nie zostały spełnione przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 1 do zastosowania ustawy szkodowej.
Również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej. Mianowicie w oparciu o poczynione przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. ustalenia faktyczne brak podstaw uzasadniających twierdzenie, że zaistniały wypadek należy zakwalifikować jako inną działalność niż stwarzająca ryzyko szkody w środowisku, gdyż dotyczy gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych. Wypadek drogowy nie miał miejsca na terenie obszaru Natura 2000 – Bagienna Dolina [...]. Wobec tego brak podstaw pozwalających na uznanie, że wypadek stanowi działalność dotyczącą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych.
Zgodnie z przepisem definicyjnym art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) przez "poważną awarię" rozumie się zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi czy też środowiska, lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem.
W związku z brakiem przesłanek do zastosowania ustawy szkodowej, w sprawie wydania decyzji zobowiązującej sprawcę zanieczyszczenia środowiska, znajduje zastosowanie przepis art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziaływuje na środowisko to właściwy organ ochrony środowiska - czyli w tym stanie faktycznym starosta (art. 378 ust. 1 p.o.ś.) - może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek przywrócenia (restytucji) środowiska do stanu właściwego. Przepis ten dotyczy więc wszelkich postaci naruszenia środowiska w sposób prawem zakazany.
Ponadto w osnowie decyzji organ powinien określić konieczne przesłanki w tym zakresie i termin wykonania obowiązku, zgodnie z dyspozycją art. 362 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jeżeli nie zachodzi przesłanka z dyspozycji z art. 362 ust. 3 tejże ustawy, dotycząca ewentualnie braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia odpowiednich działań. Nałożenie obowiązku ma charakter ogólny i w konsekwencji charakteryzuje się dużym stopniem uznaniowości.
W świetle powyższych rozważań organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy jest Starosta Powiatu B. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.