Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wystąpiło z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej poprzez wskazanie Ministra jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Z. L.-S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki K. i rozgraniczenia gruntów przed wykonaniem urządzenia wodnego.
Kolegium wskazało, iż przedmiotowe odwołanie zostało mu przekazane przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej przy piśmie z dnia 28 lutego 2018 r. W części dotyczącej rozgraniczenia gruntów przed wykonaniem urządzenia wodnego odwołanie strony zostało przekazane przez Ministra zgodnie z właściwością Prezesowi Wód Polskich.
Kolegium podkreśliło, iż ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przekazała kompetencje w zakresie ustalania linii brzegu dla śródlądowych wód płynących ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej. Staroście odebrano więc kompetencje do ustalania linii brzegu i przeniesiono je na ministra, a dotychczasowy organ odwoławczy został zniesiony. Zarówno pod rządami poprzedniej, jak i nowej ustawy Prawo wodne kompetencje w tym zakresie przysługiwały organom administracji rządowej. Organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania powinien być organ aktualnie właściwy do rozpatrywania tego rodzaju spraw. Ustalenie organu wyższego stopnia w oderwaniu od aktualnych przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów stwarzałoby ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji merytorycznych wydanych przez różne organy odwoławcze w zależności od daty wydania decyzji przez organ I instancji.
W odpowiedzi na wniosek Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania.
Minister wskazał, iż stosownie do art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. Dotychczas właściwość rzeczową i instancyjną do rozstrzygania spraw o ustalenie linii brzegu określały przepisy art. 15 ust. 2 i art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organy wyższego stopnia wymienione w tych przepisach, tj. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej zostały zniesione z dniem 1 stycznia 2018 r. (art. 525 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Przepisy nowej ustawy nie przewidują możliwości, aby sprawy prowadzone przez dotychczasowe organy gospodarki wodnej kontynuowane były przez jednostki organizacyjne Wód Polskich. Prezes Wód Polskich jest organem wyższego stopnia tylko w sprawach wskazanych w art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r.
W stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2018 r. minister właściwy do spraw gospodarki wodnej nie był właściwy rzeczowo do rozstrzygania tych spraw jako organ I instancji, ani jako organ wyższego stopnia. Minister jest obecnie właściwy rzeczowo na podstawie art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. do rozpatrywania tego rodzaju spraw, lecz wszczętych po 1 stycznia 2018 r. Do niezakończonych przed tą datą postępowań odwoławczych od rozstrzygnięć starostów i marszałków województw w tym przedmiocie należy stosować ogólną zasadę wynikającą z art. 17 pkt 1 k.p.a., według której organem wyższego stopnia wobec marszałka województwa oraz starosty jako organów samorządu terytorialnego jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Dotychczasowe organy wyższego stopnia w tych sprawach zostały zniesione, co spowodowało faktyczną niemożliwość zastosowania przepisów szczególnych (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa Wodnego z 2001 r.), zatem należy sięgnąć do art. 17 pkt 1 k.p.a., który jest także przepisem dotychczasowym i wyraża zasadę ogólną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podstawą działania organów administracji jest prawo materialne i procesowe, aktualnie obowiązujące w dniu wydania decyzji. W przypadku zmiany prawa zasadą jest stosowanie prawa nowego, szczególnie prawa procesowego i prawa regulującego kompetencje organów. Stosowanie prawa dotychczasowego do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy jest dopuszczalne, jeżeli przepis szczególny wyraźnie tak stanowi.
Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji ustalającej linię brzegu wydanej przez starostę na podstawie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) po wejściu w życie nowej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566). Właściwość rzeczowa i instancyjna w sprawach o ustalenie linii brzegu określona była w art. 15 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organem pierwszej instancji był: właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego (art. 15 ust. 2 pkt 1) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód (art. 15 ust. 2 pkt 3). W myśl art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw pełnił Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zatem w świetle tych przepisów starosta, wydając decyzję o ustaleniu linii brzegu, realizował zadanie z zakresu administracji rządowej, a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji był dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej, tj. organ administracji rządowej niezespolonej właściwy w sprawach gospodarowania wodami (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.).
Po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nastąpiły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych innych organów w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 525 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 nowej ustawy organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (pkt 1), minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej (pkt 2), Prezes Wód Polskich (pkt 3), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (pkt 4), dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (pkt 5), kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich (pkt 6), dyrektor urzędu morskiego (pkt 7), wojewoda (pkt 8), starosta (pkt 9), wójt, burmistrz lub prezydent miasta (pkt 10).
Przepisy przejściowe Prawa wodnego z 2017 r. nie określają wprost, który z organów jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, który wydał przed 1 stycznia 2018 r. decyzję w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Organ wyższego stopnia, tj. Prezes Wód Polskich został wyraźnie wskazany w art. 545 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Sprawy o ustalenie linii brzegu (wymienione w art. 545 ust.
- zostały jednak wyłączone z zakresu stosowania tego przepisu.
W myśl art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego. Natomiast właściwość organów należy ustalać według przepisów aktualnie obowiązujących, ponieważ przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (por. postanowienia NSA z dnia 20 lipca 2018 r., II OW 14/18, z dnia 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15, z dnia 27 listopada 2015 r., II OW 101/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczących kompetencji organów wyższego stopnia do rozstrzygania tych spraw (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r.) jest również niemożliwe, ponieważ organy te zostały zniesione.
Zgodnie z art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu jest właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego (pkt 1) oraz minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących. Przepis art. 22 ustawy stanowi, iż śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek (pkt 1), jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (pkt 2), sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt 3), kanałach (pkt 4). W myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 100) zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, Minister ten kieruje obecnie działem gospodarka wodna. Zgodnie zaś z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Organem uprawionym do rozpatrzenia środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od własnej decyzji wydanej na podstawie art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, zatem organ ten będzie również właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty wydanej na podstawie art. 15 Prawa wodnego z 2001 r.
Podkreślenia wymaga, iż decyzją z dnia 18 grudnia 2017 r. Starosta Szczecinecki ustalił linię brzegu rzeki Kłuda (pkt 1) i orzekł o rozgraniczeniu gruntów, które były pokryte wodami rzeki Kłuda przed wykonaniem urządzenia wodnego, tj. rurociągu, od pozostałych gruntów (pkt 2). Pierwsze rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 15 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., a drugie na podstawie art. 15a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Zgodnie z art. 15a ust. 2 tej ustawy, dokonując rozgraniczenia, o którym mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, z tym że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku - dostępne materiały archiwalne. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej powinien rozpoznać odwołanie od tej decyzji w całości, szczególnie, że jest również obecnie organem właściwym do rozpoznawania spraw o rozgraniczenie gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego (art. 221 Prawa wodnego z 2017 r.). Niedopuszczalne jest bowiem, aby odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej ustalenia linii brzegu rozpoznawał jeden organ (Minister), a w pozostałej części inny organ (Prezes Wód Polskich).
Przeciwko prezentowanemu przez Ministra stanowisku, iż właściwym organem odwoławczym w tej sprawie powinno być - na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze przemawia fakt, iż samorządowe kolegia odwoławcze orzekały na podstawie przepisów poprzedniej ustawy w bardzo ograniczonym zakresie, tj. rozpoznając odwołania od decyzji organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie wydanych na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Nie były one organami wyższego stopnia w sprawach o ustalenie linii brzegu - jak wskazuje Minister - gdyż przepisy szczególne (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r.) wskazywały inne organy. Sprawy te były w Prawie wodnym z 2001 r. sprawami zastrzeżonymi w postępowaniu odwoławczym do kompetencji organów administracji rządowej - Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (jeżeli decyzję wydawał marszałek województwa) oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej (jeśli decyzję wydawał starosta). W nowej ustawie ustawodawca pozostawił te sprawy również w zakresie kompetencji organów administracji rządowej (terenowych organów administracji morskiej oraz ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej). Ponadto celowym jest, aby wszystkie sprawy o ustalenie linii brzegu, również te zakończone decyzjami organów samorządu terytorialnego wydanymi przed 1 stycznia 2018 r. rozpatrywał w postępowaniu odwoławczym ten sam organ, tj. minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a nie dwa różne organy (minister i samorządowe kolegia odwoławcze) w zależności od daty wydania decyzji.
W konsekwencji należało uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Z.L.-S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia linii brzegu rzeki i rozgraniczenia gruntów przed wykonaniem urządzenia wodnego jest Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.