Uzasadnienie
Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość ze Starostą Gryfińskim, przez wskazanie Starosty Gryfińskiego jako właściwego do wszczęcia działań, o których mowa w art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w stosunku do A. w S., która na terenie zakładu E. w N. (pełna nazwa: [...]) prowadzi działalność, w której według pomiarów dokonanych przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, przekraczane są dopuszczalne poziomy hałasu.
W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 9 października 2013 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska skierował do Starosty Gryfińskiego wystąpienie w sprawie działalności prowadzonej w N. 76, 74-105 N., przez A. w S. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że ww. podmiot nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, a z dokonanych pomiarów wynika, iż dopuszczalne poziomy hałasu są przekraczane. Z ustaleń Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że A. prowadzi produkcję paliwa ekologicznego – peletu (por. pkt 4 załącznika do wystąpienia).
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w wystąpieniu zwrócił uwagę na możliwość podjęcia działań, o których mowa w art. 115a ust. 1 i art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Starosta Gryfiński, do którego zostało skierowane wystąpienie, nie wszczął postępowania w sprawie wydania takiej decyzji, ale przekazał wystąpienie do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, podnosząc, iż jego zdaniem jest to organ właściwy do podjęcia działań, na podstawie art. 378 ust. 2a ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Marszałek, badając swoją właściwość, uzyskał od A. umowę dzierżawy gruntów, budynku oraz korzystania z mediów technicznych w E., stanowiącą tytuł prawny A. do prowadzenia działalności w N. Wyjaśnienia wymaga, że E., który jest stroną tej umowy, działa obecnie jako oddział spółki P., pod nazwą P. E. Jednak, miejsce prowadzenia działalności przez A. nie zmieniło się.
W ocenie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, właściwy w sprawie jest Starosta, i to Starosta powinien wszcząć z urzędu postępowanie zgodnie z art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska.
Zagadnienie kompetencji organów ochrony środowiska uregulowane jest w art. 378 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy, co do zasady, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1 jest starosta.
Zgodnie z art. 378 ust. 2a marszałek województwa jest właściwy w sprawach:
- 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
- 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.
Kwalifikacja przedsięwzięć określona jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. W § 2 ww. rozporządzenia wskazane są konkretne przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Przedmiotowe przedsięwzięcie, tj. produkcja paliwa ekologicznego – peletu, nie kwalifikuje się do tychże przedsięwzięć i stanowi przedsięwzięcie z tzw. II grupy czyli § 3 ww. rozporządzenia – przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tych sprawach, właściwy jest starosta.
Nie jest sporne, że E. (obecnie: P. E.) eksploatuje instalacje, mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jednak E., prowadzi odrębny od E. zakład, na dzierżawionym od E. terenie, należy zatem instalacje eksploatowane przez A. kwalifikować jako przedsięwzięcie na terenie odrębnego od E. zakładu.
Omawiana działalność w zakresie produkcji paliwa ekologicznego – peletu prowadzona jest na terenie, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny – umowę dzierżawy, jest to zatem odrębny zakład z własnym tytułem prawnym do instalacji oraz tytułem prawnym do terenu i nie jest przedsięwzięciem na terenie zakładu E.), gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. E. posiada odrębny tytuł prawny do terenu i instalacji.
Wyrażenie "teren zakładu" ma tu istotne znaczenie dla właściwego zastosowania ww. art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232). W świetle art. 3 pkt 48 tejże ustawy przez zakład rozumie się przez jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Wobec tego przepisu, oraz definicji instalacji oraz prowadzącego instalację, należy uznać, że jeden zakład jest prowadzony przez jeden podmiot.
Na terenie jednego zakładu nie znajdują się więc instalacje prowadzone przez różne podmioty, ale mamy do czynienia z więcej niż jednym zakładem.
Zatem skoro wymagane jest wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla instalacji produkcji peletu, to wydaje je organ właściwy ze względu na teren zakładu, którego elementem jest ta instalacja. Ponieważ instalacja eksploatowana przez A., nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, właściwy w sprawie jest Starosta, a nie Marszałek Województwa.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Gryfiński wywodził, że A. nie posiada decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Spółka prowadzi produkcję paliwa ekologicznego – peletu, na terenie zakładu E. w N., dz. nr [...] obręb K. Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 1 15a ust. 1 ww. ustawy, jest starosta.
Zgodnie z art. 378 ust. 2a ustawy – Prawo ochrony środowiska marszałek województwa jest właściwy w sprawach:
- 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.),
- 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.
Starosta stoi na stanowisku, że skoro zakład E. w N. jest sklasyfikowany jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziaływające na środowisko, a na jej terenie w N., dz. nr [...] obręb K., prowadzi działalność A., to organem właściwym do wydania zezwolenia jest marszałek województwa, a nie starosta.
Organ w tej konkretnej sprawie wziął pod uwagę fakt. iż Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wydał w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzję na rzecz firmy A., znak: [...] z zakresu gospodarki odpadami:
- • zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi przyzwalającą na wytwarzanie odpadów,
- • zezwalającą na zbieranie odpadów,
- • zezwalającą na odzysk odpadów.
Działalność w zakresie gospodarki odpadami nie była zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko ani przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wówczas Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego zakwalifikował zakład A. jako przedsięwzięcie z art. 378 ust. 2a ustawy – Prawo ochrony środowiska. Brzmienie tego artykułu w dacie wydania wskazanej wyżej decyzji przez marszałka i według obecnie obowiązujących zapisów nie uległa zmianie, tj. marszałek jest organem właściwym dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.).
Działalność w zakresie wytwarzania, odzysku i zbierania odpadów prowadzona jest przez ten zakład, tj. A. na terenie E. w N. na działce [...] obręb K., gmina G. W przedmiotowej decyzji ustalono termin obowiązywania jej do dnia 30 kwietnia 2018 r. Wskazana decyzja została zmieniana również przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego decyzjami:
- • znak: [...] z dnia [...] lutego 2010 r.
- • znak: [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., kserokopie decyzji – załącznik nr 1.
Dla zobrazowania przedmiotowej sprawy załączono wyrys z mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem działek na których działalność prowadzi P. oraz A. (załącznik nr 2). Również Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Szczecinie w swoim sprawozdaniu z badań hałasu z dnia 11 września 2013 r. opisuje, że zakład A. znajduje się na terenie E. (załącznik nr 3).
Skoro zatem wymagane jest wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla instalacji produkcji peletu, to wydaje je organ właściwy ze względu na teren zakładu, którego elementem jest ta instalacja. Ponieważ instalacja eksploatowana przez A. znajduje się na terenie Zakładu E. w N. dz. nr [...] obręb K., który sklasyfikowano jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziaływające na środowisko, to organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa, a nie Starosta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość i spory kompetencyjne, o których stanowi art. 4 tej ustawy.
Sporem o właściwość jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta przez podjęcie środków prawnych. Spór o właściwość ma miejsce, gdy rozbieżność poglądów zachodzi co do określonego zakresu działania, a zatem w odniesieniu do podjęcia działania na podstawie przepisu prawa, który wywołuje wątpliwości interpretacyjne co do przyznania kompetencji jednemu z organów pozostających w sporze.
W sprawie spór o właściwość wystąpił w przedmiocie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie art. 115a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Według art. 378 ust. 1 powołanej ustawy – Prawo ochrony środowiska, organem ochrony środowiska właściwym w sprawie, o której mowa w art. 115a ust. 1 jest starosta. Art. 378 ust. 2 i ust. 2a ustawy – Prawo ochrony środowiska reguluje właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 370 ust.
2) i właściwość marszałka województwa (art. 378 ust. 2a). Wprowadzone w art. 378 ust. 2a rozwiązanie ograniczając właściwość starosty wywołuje wątpliwości interpretacyjne w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej na jednym terenie przez wiele podmiotów. Według art. 378 ust. 2a ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi o właściwości marszałka województwa w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Właściwość marszałka województwa została ograniczona przedmiotowo – przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 378 ust. 2b ustawy – Prawo ochrony środowiska instalacje, powiązane technologicznie, eksploatowane przez różne podmioty, kwalifikuje się jako jedną instalację.
A. z siedzibą w S. prowadzi odrębną od P. E. działalność gospodarczą, która nie jest kwalifikowana do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Fakt dzierżawienia przez A. terenu od P. E. nie powoduje zmiany kwalifikacji działalności A. do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Właściwość marszałka województwa nie jest wyznaczona tak jak w zakresie właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska, przestrzennie, a mianowicie przedsięwzięcia i zdarzenia na terenach zamkniętych (art. 378 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska) a kwalifikacją przedmiotową.
Skoro A. nie prowadzi działalności, o której stanowi art. 378 ust. 2a ustawy – Prawo ochrony środowiska, właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy należy ustalić na podstawie art. 378 ust. 1, który reguluje expressis verbis właściwość starosty.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.