Uzasadnienie
Pismem z 28 czerwca 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z [...] czerwca 2014 r., znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Farma Wiatrowa [...]" polegającego na budowie zespołu 25 elektrowni wiatrowych (turbiny o łącznej mocy zespołu 112,5 MW, maksymalna moc pojedynczej turbiny 45,MW) wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową, elektroenergetyczną i techniczną zlokalizowanego na gruntach obrębów ewidencyjnych D., G., P., O., D., K., R., G., B., B., R., S., na terenie Gminy D..
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że do 16 lipca 2016 r. na podstawie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), organem właściwym do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji elektrowni wiatrowych był wójt, burmistrz, prezydent miasta, a organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. było samorządowe kolegium odwoławcze. W dniu 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. w sprawie inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), która zmieniła właściwość rzeczową organów do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych. Organem właściwym w I instancji, zgodnie z przepisem art. 78 ust. 1 pkt 1 lit. r ustawy środowiskowej, jest obecnie regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organami wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. są - zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie decyzję, co do której złożono wniosek o stwierdzenie nieważności wydał wójt. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności takiej decyzji będzie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w I instancji, nie zaś organ wyższego stopnia w stosunku do organu właściwego obecnie do wydania przedmiotowej decyzji. W niniejszej sprawie nie będzie miała znaczenia zmiana przepisów powodująca przeniesienie właściwości w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych na regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Stanowisko to potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12, zgodnie z którą organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów, wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 w zw. z art. 20 K.p.a. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję. Jedynie w sytuacji zniesienia takiego organu niezbędne jest ustalenie organu, do którego właściwości sprawy te zostały przekazane i określenie organu wyższego stopnia według nowych przepisów.
W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych rozumianego a contrario, do spraw wszczętych po wejściu w życie w/w ustawy, jak i spraw zakończonych decyzją ostateczną należy stosować przepisy w nowym brzmieniu i wynikającą z nich właściwość organów władnych dokonywać rozstrzygnięć administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało się za organ, który w wyniku zmiany przepisów utracił swoje kompetencje w zakresie rozstrzygnięcia wniosku o wzruszenie w/w decyzji. Wniosek inicjuje nowe postępowanie - postępowanie nadzwyczajne, a przedmiotem jego jest rozstrzygnięcie dotyczące decyzji środowiskowej w zakresie elektrowni wiatrowych, a zatem z zakresu właściwości przekazanej regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska oraz Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpatrzenia sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Spór, do jakiego doszło w tej sprawie, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wynikająca z nowelizacji przepisów prawa materialnego zmiana właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą nowelizacją, przy założeniu, że dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej. W tej sprawie spór wiąże się z nowelizacją ustawy środowiskowej wprowadzoną ustawą z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która zmieniła właściwość rzeczową organów do wydawania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia - elektrowni wiatrowych. Organem właściwym do wydania tego rodzaju decyzji w I instancji jest obecnie regionalny dyrektor ochrony środowiska, co wynika wprost z dodanego na skutek nowelizacji art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. r ustawy środowiskowej. Właściwość Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako organu wyższego stopnia w stosunku do rozstrzygnięć tego organu przewiduje art. 127 ust. 3 ustawy środowiskowej. Natomiast decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności w tej sprawie, wydał organ właściwy przed nowelizacją, a więc Wójt Gminy D..
W przywołanej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uchwale z 17 kwietnia 2012 r., II OPS 1/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a. ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 w zw. z art. 20 K.p.a. W uzasadnieniu tej uchwały sformułowano regułę określającą organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, zgodnie z którą dopóki istnieje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, dopóty organ ten pozostaje właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Powyższa zasada, wyrażona na gruncie przepisów dotyczących scalania gruntów, ma charakter zasady ogólnej, którą należy odnieść również do rozpatrywanej sprawy. Art. 17 K.p.a. określa zatem pojęcie organu wyższego stopnia w rozumieniu m.in. art. 157 § 1 K.p.a. również w sytuacji, w której w przepisach materialnoprawnych nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej, jeżeli organy takie nadal istnieją w strukturze administracji publicznej. Przyjmuje się zatem zasadę odmienną niż w odniesieniu do innych trybów nadzwyczajnych, wyznaczając właściwość rzeczową organów orzekających niezależnie od dokonanych zmian w tym zakresie. Jedynie w razie braku takich organów konieczne będzie ustalenie organów administracji publicznej, na które przeszły kompetencje w danej kategorii spraw.
Skoro zaś zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. zasadą jest, że organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. jest właściwe do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2014 r.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.