Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 stycznia 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Burmistrzem P. a [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w S. w sprawie zanieczyszczenia powietrza przez dym z kotłowni, wnosząc o uznanie, że organem właściwym jest Burmistrz P. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 376 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) organem właściwym do podjęcia działań w niniejszej sprawie jest burmistrz miasta, do jego zadań należy bowiem w myśl art. 362 wskazanej ustawy egzekwowanie spełnienia wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie. Podjęcie działań przez Inspektora wymaga natomiast wyraźnego przepisu ustawy, a w niniejszej sprawie taka podstawa zdaniem organu nie występuje. Okoliczności przekazania sprawy wskazują natomiast, że Burmistrz nie próbował nawet przeprowadzić stosownego postępowania dla właściwego ustalenia organów, czym naruszył art. 7 i 9 k.p.a.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz P. podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) zadania określone w tym akcie prawnym oraz w ustawie Prawo ochrony środowiska realizują organy Inspekcji Ochrony Środowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór kompetencyjny w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisów art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", jest sporem o prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należy uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu winno być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynął wniosek o rozpoznanie sprawy, nie jest organem właściwym, po drugie przedmiot sporu kompetencyjnego powinien być sformułowany w taki sposób, aby możliwe było określenie sprawy, która ma być rozpoznana. Wskazać należy, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w jakiej zaistniał spór należy do kompetencji organu administracji w ramach czynności określonych w art. 7 k.p.a. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, które daje organowi administracji podstawę do stwierdzenia, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy stanowi podstawę do przekazania żądania organowi właściwemu jego zdaniem w sprawie, a następnie, jeżeli ten organ uzna się za niewłaściwy, wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Ustalenie okoliczności faktycznych sprawy nie należy natomiast do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji ograniczony jest do wskazania właściwego organu na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.
Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Burmistrza P. z dnia [...] nr [...] oraz z uzasadnienia wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden ze wskazanych organów nie podjął czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Natomiast wniosek Inspektora o rozstrzygnięcie sporu, poza samym żądaniem, nie zawiera określenia sprawy, która powinna być rozpoznana przez organ administracji. Takiego określenia nie zawiera również odpowiedź na wniosek Burmistrza P. Organ ten ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że nie jest organem właściwym w sprawie. W niniejszej sprawie nie poczyniono nawet ustaleń dotyczących zakresu naruszenia przepisów ochrony środowiska na skutek zanieczyszczenia przez dym z kotłowni. Organy administracji toczące spór kompetencyjny nie powołują żadnych ustaleń popartych dowodami. Podkreślenia wymaga, że ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa przede wszystkim na tym organie administracji, do którego wpłynęło żądanie załatwienia określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy stanowi podstawę do przekazania żądania organowi w jego ocenie właściwemu w sprawie, a gdy ten organ uzna się za niewłaściwy, wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego.
W związku z powyższym okoliczności sprawy na obecnym etapie nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy i powodują, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu.
Równocześnie, kierując się niżej wymienionymi przesłankami, Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę uchylił postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] w przedmiocie przekazania, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska podania mieszkańców Osiedla [...] 1 i 2 w P. dot. zanieczyszczenia powietrza przez dym z pobliskiej kotłowni.
Do podstawowych organów administracji publicznej należy ustalenie swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, i organ, do którego podanie wpłynęło może w zgodzie z art. 65 § 1 k.p.a. przekazać podanie innemu organowi po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, że sam nie jest w odniesieniu do wskazanego stanu faktycznego sprawy organem właściwym, zatem właściwość ta należy do innego organu, któremu sprawę przekazuje.
Wymienione postanowienie nie spełnia tych wymagań ani co do stanu faktycznego jak i rozważenia wykluczenia właściwości do rozpoznania sprawy przez Burmistrza P. na gruncie przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, w tym jej uregulowań przewidzianych w art. 362 i art. 376.
Zgodnie z art. 64 § 3 p.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W związku z powyższym należy przyjąć, że do wniosku, w tym również do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i sporu o właściwość, mają zastosowanie przepisy art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Tym samym należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie postanowienia Burmistrza P. z dnia [...] mieści się w granicach sprawy wszczętej z wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż to postanowienie dało początek temu sporowi. Niemożność rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie, nie może jednak stać na przeszkodzie do usunięcia z obrotu prawnego postanowienia organu, wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli w ocenie Sądu jest ono wadliwe. Postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a. rodzi konsekwencje wynikające z art. 126 k.p.a. i jest wiążące dla organu, do którego zostało skierowane.
Wszczęcie postępowania sądowego wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego z wykonywania jego konstytucyjnych obowiązków wynikających z art. 184 Konstytucji RP, polegających na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika też z przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269).
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.