Uzasadnienie
A. S. oraz J. C. w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w L. wnieśli o wydanie nakazu wykonania przeglądu ekologicznego dla tunelu położonego w ciągu Al. R. i ul. K. należącego do P.. Powołali się przy tym na wyniki przeprowadzonych w 2018 r. badań hałasu (MWIOŚ w W. nr sprawy [...] - Sprawozdanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. Laboratorium Pracownia w C. z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] z pomiarów hałasu komunikacyjnego drogowego), które wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Wskazali, że zgodnie z wynikami badań istnieje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko. Podkreślono, że zgodnie z art. 237 Prawa ochrony środowiska dla nakazania przeglądu ekologicznego wymaga się tylko stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.
Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Starosta Powiatowy w L., na podstawie art. 65 K.p.a. przekazał powyższy wniosek Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. wraz z dokumentacją dotyczącą przekroczeń poziomu hałasu komunikacyjnego z terenu wjazdu do tunelu drogowego pod linia kolejową nr [...] - W. - G. w ciągu ulic A. i ul. K. w L. w celu załatwienia sprawy zgodnie z właściwością. Starosta zauważył, że zgodnie z § 1 decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych za tereny zamknięte uznaje się zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, tereny, na których są usytuowane linie kolejowe, określone w załączniku do tej decyzji, stanowiącym tomy nr 1-16. Wskazał, że działka nr ew. [...] obręb [...] L., przez którą przebiega tunel drogowy w ciągu ulicy K. i A., jest wymieniona w załączniku do ww. decyzji pod pozycją [...]. Ponadto budowa dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - tunelu drogowego wraz z wiaduktem kolejowym w km [...] linii kolejowej [...] W. - G. w ciągu ul. A. i ulicy K. w L. została uznana za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i Wojewoda Mazowiecki w dniu [...] stycznia 2007 r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla jego realizacji.
Starosta uznał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. będzie właściwy w sprawie przedmiotowego wniosku w myśl art. 378 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, który właśnie ten organ wskazuje jako właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych.
Zawiadomienie od Starosty wpłynęło do RDOŚ w W. w dniu 21 sierpnia 2019 r. Organ ten wystąpił w piśmie z dnia [...] września 2019 r. do Prezydenta Miasta L. i Starosty L. o wskazanie do jakiej kategorii dróg należą ulice A. i K. przebiegające przez L. oraz wskazanie kto zarządza drogą i ruchem drogowym na wymienionych ulicach w myśl ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Informacje te były niezbędne do określenia kompetencji organu właściwego oraz ewentualnej możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi z dnia [...] października 2019 r. organ uzyskał informację, że ww. drogi znajdują się w zarządzie Zarządu Powiatu L.. Ulica K. w L. do ronda M. należy do kategorii dróg powiatowych nr drogi [...]. Natomiast ulica A. o nr [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych uchwałą Rady Powiatu w L. z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Zarządcą ruchu na drogach powiatowych jest Starosta L.. Zarządcą dróg kategorii powiatowej jest Zarząd Powiatu w L..
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. wystąpił, na podstawie art. 22 § 2 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Powiatu L. poprzez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do wydania nakazu wykonania przeglądu ekologicznego dla tunelu położonego w ciągu ul. A. i ul. K. w L. RDOŚ w W. wskazał, że tunel przebiegający pod torami linii kolejowej [...] wraz z częścią dróg położonych na odcinkach ulic dobiegających do niego, położony jest na terenach należących do P. S.A. Ulica A. oraz ul. K. w odcinku stanowiącym wlot do tunelu mają kategorię drogi powiatowej. Zarządcą dróg w tej lokalizacji jest Starosta L. a zarządcą ruchu Zarząd Powiatu w L. Natomiast przedmiotowy tunel, tylko w wąskiej części przebiegającej bezpośrednio pod torami linii kolejowej nr [...] znajduje się pod terenem zamkniętym kolejowym. Dotyczy to działki nr [...] z obrębu [...] L., która jako teren zamknięty została wymieniona w decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa (Dz. Urz. MIniR z 2014 r., poz. 25). Organ za istotne uznaje to, że same cechy terenu zamkniętego spełnia obszar znajdujący się nad tunelem, a nie sam tunel. Tunel jest bowiem przedłużeniem ciągu jezdnego znajdującego się we władztwie Starosty L. Dalej organ wskazał na definicję terenu zamkniętego w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 40), która co do sposobu jego wyznaczania odnosi się do regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 2 pkt 9 tej ostatniej ustawy przez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zgodnie z art. 4 ust 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określając przebieg granic i powierzchnie terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzję o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
RDOŚ w W. podniósł, że tunel, jako budowla transportowa przeznaczona do prowadzenia ruchu kołowego pod torami kolejowymi, przebiega na innym poziomie niż teren zamknięty. Granice terenu zamkniętego znajdują się w odległości ok. 200 m od punktu pomiarów WIOŚ. Mając na uwadze powyższe oraz to, że pomiary dotyczyły hałasu komunikacyjnego drogowego, niemożliwym jest stwierdzenie, w jakim zakresie hałas pochodzący z terenu zamkniętego, wynikający głównie z ruchu pociągów miał wpływ na wyniki badań. Regionalny Dyrektor stwierdził, że nie posiada kompetencji do wydawania rozstrzygnięć poza terenami zamkniętymi. Zgodnie z art. 378 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym na dzień przekazania wniosku, z czasu sprzed nowelizacji ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712), która weszła w życie 24 września 2019 r. regionalny dyrektor był właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych.
Następnie organ wskazał, że analizowanie uciążliwości hałasowych pochodzących z ruchu pojazdów w przedmiotowym tunelu jest zasadne jedynie w powiązaniu z hałasem spowodowanym ruchem komunikacyjnym z dochodzących do niego dróg powiatowych. Funkcjonowanie całego tak pojmowanego ciągu komunikacyjnego może być przesłanką do stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość jego negatywnego oddziaływania na środowisko, do czego odnosi się art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 115a ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 150, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 178, art. 183, art. 237 i art. 362 ust. 1-3 jest starosta, w tym przypadku Starosta L. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Powiatu L. w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Powiatu w L. z dnia [...] września 2015 r. A. na odcinku od Al. L. do tunelu pod torami kolejowymi P. oraz Al. L. na odcinku od A. do ul. C. zostały zaliczone do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z załącznikiem Nr 1 od tej uchwały obrazującym przebieg tych dróg według Starosty drogą powiatową jest A. od Al. L. do poszerzenia A., będącego elementem konstrukcyjnym związanym bezpośrednio z tunelem, znajdującym się za skrzyżowaniem z ul. B.. Przedsięwzięcie polegające na budowie dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - tunelu drogowego wraz z wiaduktem kolejowym w km [...] linii kolejowej [...] W.-G. obejmowało m.in. działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Wspomniane wyżej poszerzenie znajduje się na terenie działek o nr ew. do [...],[...] i następne w obrębie [...] oraz dz. ew. [...],[...],[...] i następne w obrębie [...]. Przedmiotowe działki należą do P. S.A.
Starosta zwrócił uwagę na zlokalizowanie praz MWIOŚ Delegaturę w C. podczas prowadzonych pomiarów emisji hałasu punktu pomiarowego nr 1 na terenie dz. ew. nr [...] obręb [...] L. na wysokości działki drogowej o nr ew. [...] obręb L. będącej w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Zgodnie z powołaną uchwałą na tym odcinku działki drogowe nie są zaklasyfikowane do drogi powiatowej. Na potwierdzenie przedstawiono załączniki do uchwały, na których oznaczono przebieg drogi powiatowej, mapę ewidencyjną w skali 1:1000 z oznaczonymi granicami działek należących do P. S.A. i wskazanym punktem pomiarowym nr 1 oraz wypisy z ewidencji gruntów działek drogowych.
Dalej wskazano, że P. S.A. był inwestorem budowy ww. przedsięwzięcia, na które Wojewoda Mazowiecki wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę. Na wskazanych w tej decyzji działkach wybudowano wiadukt kolejowy, tunel drogowy wraz z odcinkami dróg dojazdowych, system odwadniania obiektu, systemy oświetlania jezdni i chodników. Przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej odnotowano na wysokości działki nr [...] obręb [...] L., będącej w użytkowaniu wieczystym P. S. A. Zgodnie z ww. uchwałą ciąg drogowy w tej części nie jest już zaliczony do drogi powiatowej. Wskazano też, że oddziaływanie powstałego obiektu wykracza poza dz. ew. nr [...] obręb [...].
Odnosząc się do stanowiska RDOŚ w W. w zakresie definicji terenu zamkniętego i faktu, że tunel znajduje się pod poziomem gruntu na którym wydzielona jest działka ew. [...] obr. [...] L., będąca terenem zamkniętym, Starosta wskazał, ze w przywołanych przez RDOŚ definicjach nie widnieje wyłączenie obejmujące tereny znajdujące się pod terenami zamkniętymi. Przebieg granic wyrysowany na mapach nie odzwierciedla bryły przestrzennej, a więc takiej uwzględniającej głębokość do jakiej sięga teren zamknięty, a jedynie powierzchnie na której jest wskazany. W związku z powyższym tunel pod terenem zamkniętym również spełnia definicję terenu zamkniętego wymienionego w decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r.
Starosta Powiatu L. stwierdził, że nie jest właściwy w sprawie hałasu pochodzącego z drogi, której nie jest zarządcą. Obszar, z którego MWIOŚ dokonał pomiarów jest elementem obszaru objętego przedsięwzięciem polegającym na budowie dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - tunelu drogowego wraz z wiaduktem kolejowym w km [...] linii kolejowej [...] W. -G. w ciągu ulicy A. i ulicy K. w L., a inwestorem było P. S.A. Jego zdaniem, w niniejszej sprawie nie należy rozpatrywać tunelu jedynie jako wąskiego odcinka drogi pod działką ew. nr [...] obręb [...] L. (będącej terenem zamkniętym) ale jako całościowo dokonaną inwestycję polegającą na wybudowaniu wiaduktu kolejowego, tunelu drogowego wraz z odcinkami dróg dojazdowych, systemu odwadniania obiektu, systemów oświetlenia jezdni i chodników. Przedmiotowy tunel zlokalizowany jest w obrębie terenu zamkniętego, dla którego, na dzień sporządzenia zawiadomienia o przekazaniu zgodnie z właściwością regionalny dyrektor ochrony środowiska był właściwym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Poddany ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego negatywny spór kompetencyjny (obie strony sporu negują swoją właściwość do przyjęcia sprawy do rozpoznania) powstał na skutek skierowanego do Starosty Powiatu L. wniosku A. S. oraz J. C. z dnia [...] czerwca 2019 r., w którym zażądali wydania nakazu wykonania przeglądu ekologicznego dla tunelu położonego w ciągu A. i ul. K. należącego do P. Uzasadniając potrzebę sporządzenia takiego przeglądu wskazali na wyniki przeprowadzonych w 2018 r. przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. badań hałasu (nr sprawy [...] - Sprawozdanie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w W. Laboratorium Pracownia w C. z [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] z pomiarów hałasu komunikacyjnego drogowego), które wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Wskazali, że zgodnie z wynikami badań istnieje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko.
Sprawozdanie z pomiarów hałasu, jak wynika z jego treści i przyjętej metody pomiarowej, dotyczyło pomiaru hałasu komunikacyjnego drogowego. Zastosowano procedurę ciągłej rejestracji hałasu wprowadzonego do środowiska w związku z eksploatacją dróg publicznych w czasie odniesienia T (str. 1 sprawozdania). Protokół z pomiaru hałasu będący integralną częścią sprawozdania dotyczył hałasu komunikacyjnego drogowego. Celem badań było określenie emisji hałasu na terenach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie źródła hałasu (odcinak ulicy A. w L.). Wyniki pomiarów hałasu w porze dnia i nocy mogą wskazywać na przekroczenie norm dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren na którym prowadzono pomiary w planie miejscowym oznaczono symbolem C-14 MN1) choć sprawozdanie nie formułuje ocen dokonanych badań.
Powyższe wskazuje, że wnioskodawcy domagając się wydania nakazu przeprowadzenia przeglądu ekologicznego na podstawie art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej jako Prawo ochrony środowiska) jako okoliczność wskazującą na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji (istniejącej drogi) na środowisko, wskazują hałas, którego źródłem jest ruch drogowy na odcinku ul. A. w L.. Nie sposób uznać, by hałas powodowany przez samochody na opomiarowanym odcinku tej ulicy był związany z konkretną działką tworzącą układ drogowy na badanym obszarze. Hałas drogowy powstaje na skutek ruchu drogowego odbywającego się na całym obszarze istniejącego tam układu drogowego tj. wiaduktu kolejowego, tunelu drogowego wraz z odcinkami dróg dojazdowych. Zatem potencjalne negatywne oddziaływanie hałasu na okoliczne obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związane jest z całym układem drogowym powstałym w związku z inwestycją przeprowadzoną przez P. S.A. Efektem tej inwestycji było powstanie dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - tunelu drogowego wraz z wiaduktem kolejowym w km. [...] linii kolejowej [...] W. -G. w ciągu ul. A. i ul. K. w L. oraz odcinków dróg dojazdowych. Taki układ komunikacyjny oddziałuje na okoliczną zabudowę poprzez odbywający się tam ruch pojazdów. Podczas badania hałasu brano pod uwagę jedynie aspekt ruchu drogowego o czym świadczy zapis, że rejestracja hałasu związana była z eksploatacją dróg publicznych. Zatem okoliczność współistnienia wiaduktu kolejowego i ruchu pociągów nie była brana pod uwagę, choć nie wykluczone, że stwierdzony poziom hałasu w jakimś stopniu mógł być generowany także przez transport kolejowy.
Wobec tego fakt, że powstała przy ul. A. w L. inwestycja dotyczy w części również linii kolejowej [...] (wiaduktu kolejowego zlokalizowanego na działce nr [...] z obrębu [...] L.), która jest zaliczona do terenów zamkniętych zgodnie z decyzją, która jako teren zamknięty została wymieniona w decyzji nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, zastrzeżonych ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa (Dz. Urz. MIniR z 2014 r., poz. 25), a nadto obejmuje działki ewidencyjne należące do P. S.A. nie ma znaczenia dla wskazania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie nakazu przeprowadzenia przeglądu ekologicznego przez podmiot korzystający ze środowiska zgodnie z art. 237 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 378 ust. 2 Prawa ochrony środowiska z racji jego właściwości w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. Skoro źródłem hałasu był ruch drogowy wynikający z całego układu drogowego istniejącego przy ul. A. w L., a nie wyłącznie ruch pochodzący z terenu linii kolejowej (terenu zamkniętego), to właściwym w przedmiotowej sprawie będzie starosta. Wynika to wprost z art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który przewiduje ogólną właściwość starosty w sprawach tam wskazanych m.in. w sprawie z art. 237 tej ustawy. Art. 378 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 19 lipca 2019 r., która weszła w życie 24 września 2019 r. miał charakter przepisu szczególnego i mógł mieć zastosowanie tylko do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych a wydanie nakazu przeprowadzenia przeglądu ekologicznego nie dotyczy wyłącznie terenu zamkniętego - linii kolejowej ale całego układu drogowego istniejącego przy ul A. w L. Odnośnie do akcentowanej przez organy pozostające w sporze kompetencyjnym kwestii podmiotu zarządzającego określoną działką drogową wchodzącą w skład ww. inwestycji, NSA stwierdza, że ustalenie różnych podmiotów zarządzających tych działek tj. Starosty Powiatu L. oraz P. S.A. nie ma znaczenia dla wskazania podmiotu właściwego do wydania nakazu przeprowadzenia przeglądu ekologicznego ww. inwestycji drogowej. Okoliczność ta może być brana pod uwagę na etapie postępowania w sprawie wydania takiego nakazu. To wówczas bowiem należy wskazać podmiot zobowiązany do przeprowadzenia takiego przeglądu. Z art. 241 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że jeżeli przegląd ekologiczny dotyczy drogi, linii kolejowej, linii tramwajowej, lotniska lub portu, obowiązek sporządzenia przeglądu spoczywa na zarządzających tymi obiektami. Na etapie rozstrzygania przedmiotowego sporu kompetencyjnego ustalenia w tym zakresie nie były konieczne aby wskazać organ właściwy do wydania nakazu z art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wypowiadanie się w powyższym zakresie przez NSA wychodzi poza przedmiot sprawy.
Z powyższych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji.