Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 marca 2011 r., na podstawie art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) Starosta Tarnobrzeski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim, a Marszałkiem Województwa Podkarpackiego w sprawie wydania zezwolenia dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów poza instalacjami na terenie zamkniętego składowiska - zbiornika odpadów wapna poflotacyjnego w C., gmina N. W uzasadnieniu Starosta Tarnobrzeski podniósł, że wniosek Spółki z uwagi na to, iż dotyczy przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla którego organem kompetentnym w sprawie jest Marszałek Województwa, a nie Starosta postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 znak. [...] przekazano wniosek [...] Sp. z o.o. do załatwienia według kompetencji Marszałkowi Województwa Podkarpackiego. Wniosek ten Marszałek z powrotem przekazał do rozpoznania Staroście Tarnobrzeskiemu.
Zdaniem wnioskodawcy ustalenia dokonane w uzasadnieniu postanowienia Marszałka Województwa będące podstawą przekazania sprawy są sprzeczne z wnioskiem [...] Sp. z o. o. Zdaniem wnioskodawcy odpady te będą zbierane i magazynowane w sposób selektywny z uwzględnieniem sposobu gospodarowania tymi grupami odpadów w sposób ciągły przez cały okres działania Spółki, a uwzględniając możliwości gromadzenia odpadów, powierzchnię magazynową, wydajność technologiczną wykorzystywanych urządzeń, warunki pogodowe, przewiduje się, że ilość składowanych odpadów będzie nie mniejsza niż 10 ton na dobę.
Zatem, w ocenie Starosty, przedmiotowy wniosek dotyczy przedsięwzięcia wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 ust. 1 pkt 47 dla którego zgodnie z treścią art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, organem właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa Podkarpackiego.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 1 lipca 2011 r. Marszałek Województwa Podkarpackiego wyjaśnił, że w związku z tym, że rekultywacja osadnika odpadów poflotacyjnych została zakończona, co potwierdza decyzja Starosty Tarnobrzeskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r., znak: [...] (kopia w załączeniu) organ ten stwierdził, iż zakres wniosku Spółki z o. o. [...] nie mieści się w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odzysk odpadów polegający na: wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych, utwardzaniu powierzchni terenów, do którego posiadacz ma tytuł prawny, porządkowaniu, zabezpieczaniu przed erozją wodną i wietrzną skarpy i powierzchni korony zamkniętego składowiska, odbudowie okrywy rekultywacyjnej powierzchni korony zamkniętego składowiska nie może być zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dla którego zgodnie z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska organem właściwym jest marszałek województwa.
Zakończenie rekultywacji osadnika oznacza, że składowisko - "osadnik odpadów poflotacyjnych" zostało już zamknięte i nie przyjmuje odpadów do unieszkodliwiania, stąd też nie można wykazać, iż jest to przedsięwzięcie wymienione w w/w rozporządzeniu w § 2 ust. 1 pkt 47 tj. składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 ton. Ponadto Marszałek podniósł, że zamknięte i zrekultywowane składowisko nie jest już instalacją na co wskazują zapisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które wykorzystywane odpady do rekultywacji biologicznej zamkniętego składowiska traktują jako odzysk poza instalacjami.
Nadto podniesiono, że składowanie odpadów może nastąpić wyłącznie na obiekcie budowlanym przeznaczonym do składowania - składowisku odpadów (art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach), w wydzielonych do tego na składowisku miejscach - kwaterach (§ 16 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów).
Spór ten powstał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 18 listopada 2010 r. (prezentata) [...] Sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości M. złożyła w Starostwie Tarnobrzeskim wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów poza instalacjami na terenie zamkniętego składowiska – zbiornika odpadów wapna poflotacyjnego w C. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem działalności będzie odzysk odpadów w procesie [...] polegający na: wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, utwardzaniu powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny, porządkowaniu i zabezpieczaniu przed erozja wodną i wietrzną skarpy i powierzchni korony zamkniętego składowiska oraz odbudowie okrywy rekultywacyjnej powierzchni korony zamkniętego składowiska. Odzysk ten będzie prowadzony na zamkniętym składowisku wapna poflotacyjnego, na terenie miejscowości C., zaś odpady będą odzyskiwane w toku procesu składającego się z następujących etapów: mechanicznego wyrównania części działki roboczej, nawiezienia i zagęszczenia warstwy odpadów do docelowej gruntu, zawałowaniu ułożonych warstw.
Jednocześnie zaznaczono, że odpady te nie będą rozprowadzane na odcinkach graniczących z naturalnymi ciekami. Nadto wniosek ten zawierał szczegółowe wyliczenie rodzajów odpadów, jakie Spółka zamierza odzyskiwać.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Starosta Tarnobrzeski, na podstawie art. 65 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) przekazał powyższy wniosek Marszałkowi Województwa Podkarpackiego. Zdaniem organu z treści wniosku wynika, że odpady inne niż niebezpieczne będą gromadzone i magazynowane na terenie należącym do wnioskodawcy tj. na terenie zamkniętego składowiska odpadów wapna poflotacyjnego w C. w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę. Dlatego też organem kompetentnym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Marszałek Województwa.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], Marszałek Województwa Podkarpackiego przekazał przedmiotowy wniosek Staroście Tarnobrzeskiemu, wskazując w uzasadnieniu, że z przesłanego wniosku wynika, iż wnioskodawca planuje prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów poza instalacjami na terenie zamkniętego składowiska – zbiornika odpadów wapna poflotacyjnego w C., porządkowanie i zabezpieczenie przed erozją. W związku z faktem, że składowisko, na którym planowane są działania zostało już zamknięte i jego rekultywację Starosta Tarnobrzeski decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r., znak [...], uznał za zakończoną, tym samym Marszałek przyjął, że zakres wniosku nie mieści się w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też przedmiotowego przedsięwzięcia nie można było zakwalifikować jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dla którego zgodnie z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska organem właściwym jest marszałek.
Wniosek o rozstrzygniecie przedmiotowego sporu wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, a ten postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SO/Rz 5/11, przekazał tę sprawę według właściwości Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz sporów kompetencyjnych między tymi organami a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
O sporze w rozumieniu w/w przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Generalnie zaś przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Przedmiotowy spór jest niewątpliwie sporem o właściwość a nie jak to określa wnioskodawca sporem kompetencyjnym.
W rozpoznawanej sprawie bowiem doszło do negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Tarnobrzeskim a Marszałkiem Województwa Podkarpackiego, w zakresie rozpoznania wniosku [...] Spółki z o.o. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów poza instalacjami na terenie zamkniętego składowiska – zbiornika odpadów wapna poflotacyjnego w C. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż we wniosku Spółki z o.o. [...] złożonym do Starostwa Powiatowego w T. (data wpływu 18 listopada 2010 r.) precyzyjnie określono, iż przedmiotem działalności objętej wnioskiem będzie odzysk odpadów w procesie [...] polegający na: wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, utwardzanie powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny, porządkowanie i zabezpieczanie przed erozją wodną i wietrzną skarpy i powierzchni korony zamkniętego składowiska, odbudowy okrywy rekultywacyjnej powierzchni korony zamkniętego składowiska.
Wyjaśniono również, iż wykonanie tych prac uzasadnione jest zaistniałym samoobniżeniem – zapadnięciem terenu, który był wcześniej rekultywowany co potwierdza ostateczna decyzja Starosty Tarnobrzeskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r. uznająca za zakończoną wykonywaną przez A. w T. rekultywację gruntów osadnika odpadów poflotacyjnych "C." o łącznej pow. 257,3440 ha. Dodatkowo jak zaznaczono powierzchnia około 80 ha wymaga pilnych prac zabezpieczających z uwagi na samoczynną likwidację zastoiska wodnego. Jak wyjaśniono obniżenie poziomu wody o około 3 m słupa wody odkryło grunt, który był pokryty wodą a dno tego zastoiska wówczas nie wymagało rekultywacji. Wykorzystywane odpady do wypełnienia, utwardzenia i porządkowania terenu odzysku nie muszą spełniać standardów jakości gleby i ziemi.
Tym samym mając na uwadze powyższy wniosek w okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. Nr 185 z 2010 r. poz. 1243 ze zm.) posiadacz odpadów, który prowadzi odzysk lub unieszkodliwianie odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności (....). Zezwolenie na prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów jest wydawane w drodze decyzji przez właściwy organ na czas oznaczony, nie dłużej niż 10 lat - (ust. 2).
Właściwość organów do wydawania w tym zakresie stosownych decyzji określa przepis art. 26 ust. 3 ustawy o odpadach. Organami tym są regionalny dyrektor ochrony środowiska – dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych (pkt 1), marszałek województwa – dla przedsięwzięć i zdarzeń, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (pkt 2), starosta dla pozostałych przedsięwzięć (pkt 3).
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w niniejszej sprawie planowane przedsięwzięcie nie dotyczy terenów zamkniętych o jakich mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) gdzie przez tereny zamknięte - rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Tym samym ustalić należało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czy wnioskowane przedsięwzięcie jest tym, o którym mowa w art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast ta norma stanowi, iż marszałek województwa jest właściwy w sprawach:
- 1. przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- 2. przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanych na terenach innych niż wymienione w pkt 1.
Na podstawie art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wydano rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), w którym Rada Ministrów określiła rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i rodzaje przedsięwzięć mogących również potencjalnie oddziaływać na środowisko.
W § 2 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. określono rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W pkt 41 ust. 1 tegoż aktu wskazano na instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych. Również do przedsięwzięć zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 ton (ust. 1 pkt 47 rozporządzenia).
Tym samym powołany wyżej pkt 47 dotyczy wyłącznie miejsc do składowania odpadów innych niż niebezpieczne, które mogą przyjmować te odpady w odpowiedniej ilości i na określonym terenie a odpady tam składowane muszą być przeznaczone do odzysku lub unieszkodliwiania. Wówczas mamy do czynienia ze składowiskiem innym niż wymienione w pkt 41. Poza tym składowanie odpadów może nastąpić wyłącznie na obiekcie budowlanym przeznaczonym do składowania – składowania odpadów zgodnie z art. 3 pkt 16 ustawy o odpadach a teren po rekultywacji nie jest więc już takim składowiskiem odpadów.
Argumentacja wnoszącego przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, sprowadza się wyłącznie do stanowiska, że możliwości gromadzenia odpadów, powierzchnia magazynowa, wydajność technologiczna wykorzystywanych urządzeń, warunki pogodowe przewidują, że ilość składowanych odpadów nie będzie mniejsza niż 10 ton na dobę - a to świadczy o tym, że wniosek dotyczy przedsięwzięcia o jakim mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., którego konsekwencją byłoby zastosowanie art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy taka argumentacja nie poparta pogłębioną analizą nie można prowadzić do uwzględnienia przedmiotowego żądania.
Skoro co już wyżej wykazano rekultywacja osadnika odpadów poflotacyjnych została zakończona (porównaj decyzję Starosty Tarnobrzeskiego z dnia [...] kwietnia 2004 r.), zaś wniosek Spółki z o.o. [...] dotyczy odzysku odpadów w procesie [...] polegającego na: wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, utwardzaniu powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny, porządkowaniu i zabezpieczaniu przed erozją wodną i wietrzną skarpy i powierzchni korony zamkniętego składowiska, odbudowie okrywy rekultywacyjnej powierzchni korony zamkniętego składowiska to taki zakres wniosku przy uwzględnieniu powyższych rozważań prowadzi do konkluzji, że przedmiotowe żądanie Spółki nie mieści się w treści § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Trafnie podniesiono w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie powstałego sporu o właściwość, że zakończenie rekultywacji osadnika oznacza, iż składowisko – "osadnik odpadów poflotacyjnych" zostało już zamknięte i nie przyjmuje odpadów do unieszkodliwiania.
Tym samym nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy planowane przedsięwzięcie z wniosku Spółki z o.o. [...] (dot. wypełnienia terenu niekorzystnie przekształconego, utwardzenie powierzchni, czy też uporządkowania terenu - przypomnienie Sądu) uznać za równoznaczne ze składowiskiem odpadów, przeznaczonych następnie do odzysku lub unieszkodliwiania o jakim mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.
Tak więc z treści wniosku Spółki nie wynika aby obejmował on przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dla którego zgodnie z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska organem właściwym jest marszałek województwa.
Zatem mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie skoro wniosek Spółki z o.o. [...] nie dotyczy przedsięwzięcia i zdarzeń na terenach zamkniętych, nie dotyczy również przedsięwzięć i zdarzeń o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska a więc dotyczy pozostałych przedsięwzięć o jakich nowa w art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach co oznacza, że w tego rodzaju sprawach właściwy jest starosta. Dlatego też uznano w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku [...] Spółki z o.o. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów poza instalacjami na terenie zamkniętego składowiska – zbiornika odpadów wapna poflotacyjnego w C. pozostaje Starosta Tarnobrzeski.
W związku z powyższym na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.