Uzasadnienie
Wnioskiem z 26 października 2016 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Legionowskiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla Miejsko-Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej z siedzibą w Serocku (dalej jako "wnioskodawca").
W uzasadnieniu Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że wnioskiem z 31 sierpnia 2016 r. wnioskodawca zwrócił się do Starosty Legionowskiego o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji zamkniętego składowiska odpadów w miejscowości Dębe, gm. Serock. Starosta Legionowski uznał, że skoro wniosek dotyczy prowadzenia odzysku odpadów na składowisku, które kwalifikuje się do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, wymienionych w § 2 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), to organem właściwym do rozpoznania wniosku jest Marszałek Województwa Mazowieckiego. Jako podstawę prawną Starosta Legionowski wskazał art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., dalej jako "p.o.ś.").
Marszałek Województwa Mazowieckiego nie podzielił stanowiska Starosty Legionowskiego. Wyjaśnił, że wniosek dotyczy zezwolenia wydawanego na podstawie art. 41 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz., 21, ze zm. – dalej jako “ustawa o odpadach"). Przepis ten reguluje również właściwość organów w tego rodzaju sprawach. Starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach.
Marszałek Województwa Mazowieckiego wyjaśnił, że treścią wniosku jest wykorzystanie (odzysk) odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji zamkniętego składowiska odpadów, którą rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienia w § 3 pkt 80. W tej normie rekultywacja składowiska została przez ustawodawcę "wydzielona" jako odrębne od prowadzenia składowiska przedsięwzięcie oraz została skategoryzowana w grupie przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko. Odpady wymienione we wniosku strona zamierza wykorzystać do budowy i porządkowania skarp oraz stworzenia okrywy rekultywacyjnej.
W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego, zakres wniosku, jak i przedstawiony harmonogram prac, oraz fakt uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska (nieprzyjmującego już odpadów do składowania), prowadzi do wniosku, że żądanie wnioskodawcy nie mieści się w treści § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., bowiem przepis ten reguluje pozwolenia na korzystanie ze środowiska, nie zaś zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o które wystąpił Miejsko-Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej w Serocku.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Legionowski wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie.
Starosta Legionowski wskazał, że wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zamknięcie składowiska oznacza jedynie fakt fizycznego zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko nie zaś zakończenie eksploatacji instalacji (art. 123 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach). Składowisko będące w fazie eksploatacji spełnia definicję instalacji, zgodnie z art. 3 pkt 6 lit. c) p.o.ś.
Ponadto, Starosta Legionowski wskazał, że zgodnie z decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 2 listopada 2015 r. zezwalającą na zamknięcie składowiska, całkowita masa przyjętych do składowania odpadów wyniosła 60637,5 Mg co kwalifikuje przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Składowisko w fazie eksploatacji jest zamkniętym składowiskiem tj. nie przyjmuje odpadów, ale nadal jest funkcjonującą (eksploatowaną) instalacją aż do dnia zakończenia rekultywacji. Eksploatację takiego składowiska określać zatem powinno pozwolenie zintegrowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji zamkniętego składowiska odpadów. To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony.
Stanowisko Starosty Legionowskiego opiera się zaś przede wszystkim na odmiennej kwalifikacji wniosku i przyjęciu założenia, że planowana rekultywacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, co uzasadniałoby określenie właściwości organu na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08). Wnioskodawca wniósł o wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a więc zastosowanie w tej sprawie będzie miał art. 41 ustawy o odpadach, który został wskazany przez wnioskodawcę jako podstawa prawna żądania.
Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest:
- a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
- c) dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i dla instalacji określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych.
W pozostałych przypadkach, do wydawania zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów, organem właściwym jest starosta. Oznacza to, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Właściwość marszałka województwa została zaś określona na podstawie zamkniętego katalogu.
Wnioskodawca zamierza zrekultywować teren po byłym składowisku odpadów komunalnych. Rozważenia przede wszystkim wymagało, czy w tej sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., rekultywacja składowisk odpadów stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie (a nie zawsze) znacząco oddziaływać na środowisko. Taką kwalifikację przedsięwzięcia potwierdza także uzyskana przez wnioskodawcę decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Serock z 11 sierpnia 2016 r. o braku podstaw do przeprowadzenia oceny na środowisko planowanego przedsięwzięcia polegającego na rekultywacji składowiska odpadów.
Rozważenia ponadto wymagało, czy przedsięwzięcie nie dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wypełnianiem terenów wyrobiska lub zapadliska, lecz ze składowiskiem odpadów, a więc obiektem budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach). Przepis ten nie znajdzie więc zastosowania.
Nie ulega ponadto wątpliwości, że podstawą wskazania Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie nie może być art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o odpadach, ponieważ nie mamy do czynienia z regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych.
Powyższe oznacza, że planowana rekultywacja nie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach i który uzasadniałby właściwość Marszałka Województwa Mazowieckiego w tej sprawie. Organem właściwym rzeczowo jest więc Starosta Legionowski, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Legionowskiego jako organ właściwy w sprawie.