Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 22 § 2 k.p.a., wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Sąd ten postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt [...], stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
W swoim piśmie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta [...] poprzez wskazanie, który z wymienionych organów administracji publicznej jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku garażowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].
We wniosku PINB wskazał, że prowadzi postępowanie dotyczące sprawdzenia legalności garażu przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]). W trakcie przeprowadzonej kontroli (na wniosek sąsiada) organ nadzoru budowlanego ustalił, że na granicy działek przy ul. [...] i ul. [...] jest wybudowany garaż o konstrukcji murowanej o wymiarach około 3,5 m x 13, 5 m.
Na wniosek organu nadzoru budowlanego, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Burmistrz Miasta [...] przedłożył dokumentację dotyczącą nakazu rozbiórki o sygn. [...] z dnia [...] lutego 1979 r. oraz upomnienia z zagrożeniem o sygn. [...] z dnia [...] marca 1982 r.
PINB wskazał, że z decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1979 r., znak [...], wynika, że na podstawie art. 37, 38 i 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane nie wyrażono zgody na legalizację samowolnie wykonanego garażu i nakazano jego rozbiórkę. Z uwagi na koszty poniesione przez inwestora przedłużono termin rozbiórki garażu do dnia [...] grudnia 1981 r. Dokonano jedynie legalizacji nadbudowy budynku mieszkalnego przedstawionej w inwentaryzacji technicznej.
We wniosku PINB podniósł, że wobec niewykonania obowiązku rozbiórki garażu wybudowanego w [...] przy ul. [...], nakazanego powołaną powyżej decyzją Naczelnika Miasta [...], pismem z dnia [...] marca 1982 r., znak [...], z upoważnienia Naczelnika Miasta [...] przypomniano o konieczności dokonania rozbiórki i upomniano inwestora, że w przypadku niewykonania obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że właściwość rzeczowa tego organu została uregulowana w art. 83 Prawa budowlanego (między innymi poprzez określone w art. 48-49b przepisy dotyczące rozbiórek obiektów budowlanych). Natomiast sporna dla organu nadzoru budowlanego jest kwestia, do czyich kompetencji należy wyegzekwowanie nałożonego nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu oraz, czy w przypadku stwierdzenia, że to organ nadzoru budowlanego jest kompetentny należy wszcząć postępowanie egzekucyjne, czy prowadzić postępowanie administracyjne polegające na wydaniu decyzji (po raz drugi) o nakazie rozbiórki.
W odpowiedzi na wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrz Miasta [...] wniósł o wskazanie, że to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest właściwy do rozpoznania sprawy.
Burmistrz wskazał, że przedmiotem sporu jest egzekucja nałożonego nakazu rozbiórki garażu z działki nr [...]. W ocenie Burmistrza, mając na uwadze kompetencje i zadania powiatowych inspektorów nadzoru budowlanego jako organów pierwszej instancji, wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, należy wnioskować, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno – kontrolną procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Powyższy przepis określa przypadki, kiedy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzje o nakazie rozbiórki i te decyzje egzekwować w drodze egzekucji administracyjnej. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidziano w art. 48, art. 49 lit. b, art. 51 i art. 67 Prawa budowlanego.
Natomiast Gmina nie posiada kompetencji do wyegzekwowania powyższego zapisu. Burmistrz Miasta [...], jako organ samorządu terytorialnego nie jest uprawniony do likwidacji samowoli budowlanej, gdyż nie jest to sprawa z zakresu działalności gminy, o której mowa w art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt. 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu w tej sprawie dotyczy sporu między burmistrzem (organem jednostki samorządu terytorialnego) a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego (organem administracji rządowej), a więc jest sporem kompetencyjnym, który rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 2 k.p.a., art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Dla rozstrzygnięcia powyższego sporu kompetencyjnego decydujące znaczenie ma przedmiot sprawy, w której on wystąpił. Jak wynika z dokumentów nadesłanych przez organy administracji publicznej sprawa ta dotyczy samowoli budowlanej i dalszego postępowania związanego z tą samowolą w kontekście wydanego przez Naczelnika Miasta [...] nakazu rozbiórki.
W swoim wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyznaje, że zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; zwanej dalej Prawem budowlanym) do jego właściwości rzeczowej należą sprawy dotyczące rozbiórek budowlanych przewidziane w art. 48-49b Prawa budowlanego, jednak z wniosku organu wynika, że sporna dla niego kwestia związana jest z istnieniem w obrocie prawnym decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] lutego 1979 r., znak [...]. Wskazaną decyzją Naczelnik Miasta [...] na podstawie art. 37, 38 i 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229; zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy garażu i rozbudowy budynku mieszkalnego przez I. M. w [...] przy ul. [...]: w punkcie pierwszym nie wyraził zgody na legalizację wykonanego garażu i nakazał jego rozbiórkę, w punkcie drugim przedłużył termin rozbiórki przedmiotowego garażu do dnia [...] grudnia 1981 r., zaś w punkcie trzecim zalegalizował i zatwierdził wykonaną nadbudowę budynku mieszkalnego.
Rozpoznając ten spór, należy wskazać, że nakaz rozbiórki obiektów budowlanych jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438; zwaną dalej u.p.e.a.), zaś o tym, jaki organ jest właściwy do zastosowania środków służących realizacji obowiązków niepieniężnych decydują przepisy u.p.e.a.
Zgodnie z art. 20 § 1 u.p.e.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne (art. 20 § 1 pkt 2); kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień (art. 20 § 1 pkt 4).
Przepisy art. 20 § 1 pkt. 2 i 4 u.p.e.a. odsyłają zatem, dla określenia właściwości organu egzekucyjnego, do zakresu zadań organów administracji publicznej, uregulowanych przepisami ustaw materialnoprawnych. Tego rodzaju przepisy zawiera ustawa - Prawo budowlane, która w art. 80 wprowadza podział na organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego.
Przepis art. 82 Prawa budowlanego jest przepisem kompetencyjnym, określającym właściwość rzeczową i instancyjną organów administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym ustawodawca zdecydował się na przyjęcie zasady, że do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów, zaś organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest, co do zasady, starosta (art. 82 ust. 2 powołanej ustawy).
Z kolei art. 83 Prawa budowlanego ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1.
Analizując przepisy ustawy - Prawo budowlane, można dostrzec, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są właściwe w sprawach uprawnień do wykonywania robót budowlanych, natomiast organy nadzoru budowlanego są właściwe w sprawach nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych. Charakter wymienionych w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zadań i kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzi bowiem do wniosku, że działania organów nadzoru budowlanego są związane z funkcją inspekcyjno - kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. W szczególności dotyczy to sprawy likwidacji lub legalizacji samowoli budowlanej, wykonania robót budowlanych, sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu i innych wymienionych w powołanym wyżej przepisie. Również art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, że do działań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki garażu wynika z decyzji Naczelnika Miasta [...], w której organ ten orzekał na podstawie art. 37, 38 i 39 Prawa budowlanego z 1974 r. w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej przy ul. [...]. Jak wynika z powołanych powyżej przepisów, w obecnym stanie prawnym, wydawanie decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej, należy do organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji, także prowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu wyjaśnienie sprawy samowoli budowlanej, jak również egzekucja obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, wynikająca z decyzji w tym przedmiocie, nawet jeśli została ona wydana na podstawie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., powinna być prowadzona przez organ nadzoru budowlanego, który posiada kompetencje do rozstrzygania spraw dotyczących samowoli budowlanych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.