Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2017 r. M. S.A. z siedzibą w K. wystąpiła do Starosty Lubińskiego z wnioskiem o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. We wniosku stwierdzono, że Spółka zamierza przetwarzać odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) poprzez wykorzystanie ich do wykonania górnej warstwy nasypu oraz wykonania nasypu z gruntu przepuszczalnego dla zasypki za przyczółkami obiektów mostowych w związku z prowadzeniem budowy drogi ekspresowej S[...] - L.(A[...]) zadanie IV od węzła L. (bez węzła) do węzła L. od km [...] do ok. km [...] (tj. do km [...] - ustalonego na etapie decyzji środowiskowej i podziału dokumentacji na odcinki).
W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Starosta Lubiński uznał, że nie jest właściwy w sprawie i na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987, dalej jako ustawa o odpadach) przekazał przedmiotowy wniosek Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego. Starosta uznał, że zastosowanie znajdzie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach wskazujący na właściwość marszałka województwa bowiem wniosek powiązany jest z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353, dalej jako u.i.o.ś.) jakim są, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, autostrady i drogi ekspresowe.
Organ zaznaczył, że mówiąc o przedsięwzięciu należy przez to rozumieć również przedsięwzięcia powiązane technologicznie, także realizowane przez inne podmioty (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś.). Wobec tego stwierdził, że przetwarzanie odpadów na potrzeby drogi ekspresowej S[...] nie jest odrębnym przedsięwzięciem i nie stanowi realizowanej samodzielnie i całkowicie odrębnej inwestycji.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego także uznając się za niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku Spółki o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w dniu [...] czerwca 2017 r., stosownie do art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Lubińskim.
Marszałek mając na uwadze treść art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach, stwierdził, że istotna dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwalifikacja zamierzenia Spółki jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Należy ustalić czy mamy do czynienia z przedsięwzięciem jako instalacją czy przedsięwzięciem niebędącym instalacją. Marszałek odnosząc się do definicji instalacji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, definicji budowli z art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz definicji drogi z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stwierdził, że obiektem budowlanym a więc instalacją jest droga, za którą uważać jednak należy wyłącznie obiekt, którego budowa została zakończona. Dopiero wówczas mamy do czynienia z instalacją w rozumieniu zawartym w definicji ustawowej.
Skoro przedsięwzięcie polegające na przetwarzaniu odpadów w procesie budowy drogi dotyczy etapu, na którym obiekt dopiero powstaje, to nie mamy jeszcze do czynienia z instalacją. Zatem przetwarzanie odpadów w procesie budowy drogi odbywa się poza instalacją, co zdaniem Marszałka Województwa Dolnośląskiego, znalazło potwierdzenie w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796). Organ wskazał, że w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia w pozycji 10 w tabeli wskazano na możliwość wykorzystania odpadów m.in. do budowy, przebudowy lub remontu nasypów drogowych, podbudów dróg i autostrad. Zapis ten uznano za przesądzenie przez ustawodawcę, że budowa nasypów drogowych i podbudów dróg stanowi odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami.
Dalej podkreślono, że przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami nie jest wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie stanowi przedsięwzięcia, o jakim mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach. Tym samym zastosowanie znajdzie art. 41 ust. 3 pkt 2 tej ustawy wskazujący na właściwość starosty.
Także pozostałe przesłanki z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit b i c oraz art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach nie będą miały zastosowania w stanie faktycznym sprawy.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Lubiński podtrzymał argumentację zawartą w jego piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Zwrócił uwagę, że Spółka we wniosku o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów wyraźnie wskazała, że planowane przetwarzanie jest związane z budową drogi ekspresowej S-[...] objętej pozwoleniem ZRID nr [...]. Starosta przyjął, że przetwarzanie odpadów na potrzeby drogi ekspresowej nie jest odrębnym przedsięwzięciem, dla którego należy odrębnie ustalać właściwość rzeczową i miejscową organu administracji publicznej w sprawie wydania zezwolenia. O samodzielności przedsięwzięcia można mówić jedynie w przypadku, gdy stanowi ono realizowaną samodzielnie i całkowicie odrębną inwestycję, niepowiązaną technologicznie z innymi przedsięwzięciami. O powiązaniu technologicznym decydować zaś będzie nie tylko stan faktyczny, ale również obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa (postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OW 179/13).
Nie wprowadza się zatem w ramach przedsięwzięcia budowy drogi ekspresowej S[...] innych samodzielnych, mniejszych przedsięwzięć. Przetwarzanie odpadów w przedmiotowej sprawie będzie powiązane zarówno prawnie przez decyzję ZRID jak i technologicznie z dużym przedsięwzięciem budowy drogi S[...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy. W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Marszałek Województwa Dolnośląskiego jak i Starosta Lubiński uważają, że nie są właściwe do rozpoznania wniosku M. S.A. z siedzibą w K. o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) poprzez wykorzystanie ich do wykonania górnej warstwy nasypu oraz wykonania nasypu z gruntu przepuszczalnego dla zasypki za przyczółkami obiektów mostowych w związku z prowadzeniem budowy drogi ekspresowej S[...] - L. (A[...]) zadanie IV od węzła L. (bez węzła) do węzła L. od km [...] do ok. km [...] (tj. do km [...] - ustalonego na etapie decyzji środowiskowej i podziału dokumentacji na odcinki).
Wskazać należy, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach ustanawia zasadę, że prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2 tego artykułu). Organy właściwe wskazane są w art. 41 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Ustawodawca wprowadził ogólną zasadę, że organem właściwym jest starosta (ust. 3 pkt 2), natomiast wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach organem właściwym jest marszałek województwa (ust. 3 pkt 1 lit. a – c) bądź regionalny dyrektor ochrony środowiska (ust. 4). Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W myśl art. 3 ust. 1 pkt 13 tej ostatniej ustawy przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zaś rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym do załatwienia wniosku Spółki o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) poprzez użycie ich do wykonania górnej warstwy nasypu oraz wykonania nasypu z gruntu przepuszczalnego dla zasypki za przyczółkami obiektów mostowych w związku z prowadzeniem budowy drogi ekspresowej S[...] jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego.
Przepis art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach w swoim punkcie 1 na zasadzie katalogu zamkniętego określa przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa. Organ ten jest właściwy do załatwienia wniosku strony o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów m. in. wówczas, gdy mamy do czynienia z przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Katalog przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko zawiera § 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W § 2 ust. 1 pkt 31 tego rozporządzenia wskazano, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się autostrady i drogi ekspresowe. Nie wskazuje się tutaj czy chodzi o przedsięwzięcie ukończone. Ustawodawca wyraża jedynie pogląd, że autostrada i droga ekspresowa są przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko.
Niezależnie od tego jakie to wskazanie wywołuje skutki na gruncie innych aktów prawnych np. ustawy o odpadach (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a) należy tę grupę przedsięwzięć postrzegać jednolicie, to znaczy danemu zamierzeniu nadawać ten sam status przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko bez względu na to czy zamierzenie to jest oceniane w ramach postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko czy w postępowaniu o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Autostrada i droga ekspresowa w każdym postępowaniu związanym z oceną oddziaływania na środowisko będzie kwalifikowana jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko.
Zauważyć należy, że w art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. zaliczono zezwolenie na przetwarzanie odpadów do decyzji, które muszą być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem, według art. 71 ust. 2 u.i.o.ś. ta ostatnia decyzja jest wymagana tylko do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, to również samo zamierzenie (droga ekspresowa) powinno być pod tym względem kwalifikowane jednakowo tak podczas oceny jego oddziaływania na środowisko, jak i w fazie realizacji.
Wobec tego pierwotne zakwalifikowanie drogi ekspresowej do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko na etapie przed jej realizacją (wystąpienie o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach) powoduje to, że na etapie wystąpienia o decyzję udzielającą zezwolenia na przetwarzanie odpadów ta droga ekspresowa, która dopiero powstanie, nie traci statusu przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko.
Według definicji przedsięwzięcia z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin przy czym mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem jeżeli przedsięwzięcia są powiązane ze sobą technologicznie.
Niewątpliwie przedsięwzięciem jest budowa drogi ekspresowej, bowiem wypełnia znamiona zamierzenia budowlanego. Zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane droga stanowi budowlę w postaci obiektu liniowego. W myśl ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Drogowy obiekt inżynierski to obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcja oporowa (art. 4 pkt 12). Nasyp to element drogi służący połączeniu obiektu mostowego z drogą. Nasyp drogowy to nasyp drogi stykającej się z obiektem mostowym, lecz również naziom gruntów rodzimych. (art. 104 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. Nr 63, poz. 735 ze zm.). Wobec tego nie ulega wątpliwości, że nasyp drogowy stanowi element konstrukcyjny drogi i jest z drogą technologicznie powiązany.
Tym samym zamierzenie w postaci przetwarzania odpadów o kodzie 17 05 04 poprzez wykorzystanie ich do wykonania górnej warstwy nasypu oraz wykonania nasypu z gruntu przepuszczalnego dla zasypki za przyczółkami obiektów mostowych drogi ekspresowej S[...] jest niewątpliwie powiązane technologicznie z budową tej drogi. Odpady zostaną wykorzystane podczas procesu budowy nasypów drogi.
Nie sposób uznać, że wykorzystanie odpadów do budowy nasypu drogi ekspresowej to proces niezależny od samej budowy drogi. Uznać trzeba, że budowa drogi determinuje oddziaływanie na środowisko w taki sposób, że oddziaływanie to w ramach procesu przetwarzania odpadów w wyżej opisany sposób nie ma już wpływu na skalę łączną oddziaływania na środowisko prowadzonej budowy. Skala przedsięwzięcia oraz wzajemne powiązanie budowy z przetwarzaniem odpadów powodują, że oddziaływanie na środowisko będzie tożsame z tym, jakie niesie sama inwestycja drogowa uznana wcześniej już za zawsze znacząco oddziałującą na środowisko.
Fakt, że przetwarzanie odpadów wskazanych we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów będzie związane z budową elementów składowych drogi (nasypów) wskazuje, że przetwarzanie to dotyczy powiązanych technologicznie przedsięwzięć (budowy nasypów wchodzących w skład drogi) a zatem przetwarzanie odpadów w tym konkretnym przypadku należy rozpatrywać jako jedno przedsięwzięcie z budową drogi ekspresowej i jako takie zakwalifikować jako przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko.
Dla zaliczenia wskazanego we wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów zamierzenia do przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowisko nie miało znaczenia zlokalizowanie go na terenie budowy drogi ekspresowej ale to, że istnieje pomiędzy budową a przetwarzaniem odpadów powiązanie technologiczne pozwalające przyjąć, iż stanowią jedno przedsięwzięcie.
Zaznaczyć należy, że zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie zawsze są decyzjami, które stanowią podstawę do eksploatacji instalacji. Działania podejmowane w ramach zezwolenia na przetwarzanie odpadów w określonych przepisami formach mogą być przeprowadzane poza instalacjami i nie wymagają ich użycia. O wyjątku takim stanowi art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, który stanowi, że dopuszcza się odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy.
Minister Środowiska zgodnie z ust. 5 tego artykułu wydał rozporządzenie z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796), które wskazuje rodzaje odpadów, warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, które mogą być prowadzone poza instalacjami i urządzeniami. Przy odzysku wskazanych tam odpadów uwzględnienia się właściwości tych odpadów oraz możliwość bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi wykorzystania tych odpadów.
W tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia wskazuje się, że odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) mogą być w procesach odzysku R3, R5, R11, R12 wykorzystywane do budowy, przebudowy lub remontu budowli kolejowych i podtorzy, wałów, nasypów kolejowych i drogowych, podbudów dróg i autostrad, nieprzepuszczalnych wykładzin, czasz osadników ziemnych, rdzeni budowli hydrotechnicznych oraz innych budowli i obiektów budowlanych, w tym fundamentów, pod warunkiem że zostało to uwzględnione w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego, jeżeli taka decyzja jest wymagana, a planowane działania nie spowodują bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Odpady z grupy 17 oraz odpady o kodach 10 12 08, 10 13 82 mogą być wykorzystane pod warunkiem poddania ich procesowi kraszenia.
Spółka we wniosku wskazuje na przetwarzanie odpadów o tym właśnie kodzie w procesie R5 (str. 3 wniosku). Zatem stwierdzić należy, że przetwarzanie wskazanych we wniosku odpadów poza instalacjami jest prawnie uregulowane i dopuszczalne. Skoro ustawodawca przewidział możliwość przetwarzania danego rodzaju odpadów poza instalacjami, czyniąc to w drodze wyjątku, to ustalenie, że przetwarzanie takie będzie miało miejsce nie stanowi podstawy do stwierdzenia braku właściwości któregokolwiek z organów. Tym samym dla określenia właściwego organu do wydania decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów nie ma znaczenia czy przetwarzanie odpadów będzie miało miejsce w instalacji czy poza nią.
W związku z tym za niezasadne uznać należało twierdzenie Marszałka Województwa Dolnośląskiego, iż z uwagi na przetwarzanie odpadów poza instalacją, którą według niego jest droga w budowie, właściwym do wydania zezwolenia będzie starosta.
W ocenie NSA, fakt, że przetwarzanie odpadów będzie odbywać się poza instalacją nie ma wpływu na właściwość organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Skoro takie przetwarzanie odpadów jest prawem dopuszczalne to należy jedynie zbadać czy spełnione są warunki takiego przetwarzania. Z rozporządzenia tego w żaden sposób nie wynika, że tylko przetwarzanie w instalacjach i urządzeniach podlega właściwości marszałka województwa.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy przedsięwzięcie (a nie instalacja), którego wniosek dotyczy jest przedsięwzięciem z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, co zostało powyżej wykazane.
W związku z tym organem właściwym w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów w sposób wskazany w przedmiotowym wniosku, zdaniem NSA, będzie Marszałek Województwa Dolnośląskiego, gdyż zastosowanie znajdzie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie.