Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sępolnie Krajeńskim (dalej: ARiMR) wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między nim a Starostą Sępoleńskim w zakresie ustalenia, który z organów powinien rozpatrzyć wniosek S. S. z dnia [...] marca 2008 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] w sprawie prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych o pow. 9,72 ha położonych w obrębie ewidencyjnym Z. gmina W., zmodyfikowany pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. na wniosek o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] Starosta Sępoleński przekazał Kierownikowi Biura Powiatowego ARIMR w Sępólnie Krajeńskim powyższą sprawę do rozstrzygnięcia.
Jak wskazał Kierownik Biura Powiatowego ARIMR, w uzasadnieniu powyższego postanowienia Starosta Sępoleński podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), która uchyliła ustawę z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764 z późn. zm.) właściwym organem w sprawach ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z uprawy rolnej i prowadzenie uprawy leśnej jest Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sępolnie Krajeńskim. Starosta uznał, że skoro nie orzekł o ekwiwalencie za obszar sporny (tu: 0,2176 ha) w okresie obowiązywania ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., do rozpatrzenia wniosków strony właściwy stał się Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w Sępolnie Krajeńskim.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sępólnie Krajeńskim podał, że nie zgadza się z powyższym stanowiskiem Starosty Sępoleńskiego. Wskazał, że z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika, że pismem z dnia 10 stycznia 2002 r. S. S. złożył wniosek do Starosty Sępoleńskiego o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych do zalesienia oznaczonych jako działki [...],[...],[...],[...],[...] o pow. ok.10 ha położonych w miejscowości Z. gmina W. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. [...] Starosta Sępoleński orzekł o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia o pow. ok. 8,60 ha. W/w decyzja została w dniu [...] listopada 2002 r. uzupełniona decyzją [...], gdzie stwierdzono, że do zalesienia przeznaczono grunty rolne o łącznej pow. 9,72 ha. Decyzja stała się prawomocna w dniu 2 grudnia 2002 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Starosta stwierdził prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych obejmujących działki o numerach: cz. [...],[...],[...],[...],[...] o pow. 9,72 ha. Od w/w decyzji nie wniesiono odwołania i z dniem 1 lipca 2003 r. nastąpiła pierwsza wypłata ekwiwalentu z tytułu zalesienia, gdzie do obliczenia ekwiwalentu przyjęto powierzchnię 9,72 ha.
Po upływie dwóch lat od zalesienia gruntów, Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Bydgoszczy dokonało na wniosek Starosty przekwalifikowania gruntów rolnych na grunty leśne i jako powierzchnię zalesioną 9,9376 ha. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Starosta m.in. ustalił nową klasyfikację gruntów zalesionych.
W dniu 31 marca 2008 r. do Starosty Sępoleńskiego wpłynął wniosek S. S. dotyczący wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych. Strona zarzuciła organowi, że nie dokonał pomiaru powierzchni zalesionej przed wydaniem decyzji w dniu [...] czerwca 2003 r.
Starosta w dniu [...] kwietnia 2008 r. wydał decyzję [...] o odmowie zmiany przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją [...] z dnia [...] lipca 2008 r. na skutek odwołania strony, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W wyniku kolejnego postępowania Starosta Sępoleński decyzją z dnia [...] września 2008 r. [...] odmówił wznowienia postępowania. W wyniku odwołania strony w/w decyzja została uchylona przez SKO w Bydgoszczy decyzją z dnia[...] listopada 2008 r. [...] a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Starosta Sępoleński decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2003 r. W wyniku odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W w/w decyzji organ wskazał, że Starosta winien zbadać okoliczność, czy jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia sprawy zainicjowanej przez stronę.
W dniu [...] sierpnia 2009 r. S. S., reprezentowany przez Z. S., wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. z naruszeniem prawa.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta Sępoleński przekazał wg właściwości sprawę Kierownikowi Biura Powiatowego w Sępolnie Krajeńskim.
Zdaniem Kierownika Biura Powiatowego w Sępolnie Krajeńskim, w świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że właściwym do rozpatrzenia wniosku S. S. z dnia 31 marca 2008 r. jest nadal Starosta Sępoleński. Uzasadniając powyższą ocenę Kierownik Biura Powiatowego w Sępolnie Krajeńskim wskazał, że przeznaczenie gruntów rolnych strony postępowania do zalesienia i jego wykonanie nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), przy czym ustawodawca nakazał stosowanie uchylonej ustawy w szczątkowym zakresie, co oznacza m.in. pozostawienie niezmienionej właściwości starostów w sprawach dotyczących ekwiwalentu za zalesienie.
Właściciele gruntu zalesionego na mocy wydanej na podstawie w/w ustawy decyzji Starosty Sępoleńskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. [...] nabyli prawo do ekwiwalentu miesięcznego do gruntu o pow. 9,72 ha. O więcej nie wnioskowali. Wypłata ekwiwalentu nastąpiła od dnia 1 lipca 2003 r.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15, stosuje się zasady dotychczasowe.
Organ wskazał, że skoro zatem ekwiwalent został przyznany, to uznać należy, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie dotychczasowe przepisy. Podał również, że obecnie przyznawana pod rządami ustawy z 28 listopada 2003 r. płatność na zalesienie nie jest kontynuacją ekwiwalentu za zalesienie. Jak wskazano, przepisy prawa nie przewidują sytuacji przekazania środków finansowych z SGEFGiGR, a obecnie z EFRROW za przedsięwzięcia wykonane przed dniem akcesji Polski do Unii Europejskiej.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Starosta Sępoleński wskazał, że sprawa dotycząca zalesienia większej powierzchni gruntów rolnych, niż ta, która została określona w decyzji Starosty, powinna być rozpatrywana w myśl nowych przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.), gdzie organem właściwym jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Wskazano, że do spornej powierzchni 0,2176 ha tj. powierzchni dodatkowo zalesionej Starosta w ogóle nie orzekał o wypłacie ekwiwalentu w okresie obowiązywania ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 764 z późn. zm.). Zdaniem Starosty, w ramach obowiązków Starosty wynikających z przepisów prawa dotyczących zalesiania gruntów, koniecznym jest prowadzenie przez Starostę kontroli realizacji decyzji związanych z zalesieniem w zakresie tego, czy powierzchnia zalesionego gruntu rolnego nie jest mniejsza od powierzchni wskazanej w decyzjach, gdyż tylko za zalesienie wskazanej w decyzjach powierzchni ARiMR wypłaca odpowiedni ekwiwalent.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Kierownikiem Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sępólnie Krajeńskim a Starostą Sępoleńskim wymaga dokonania wykładni i zastosowania w stanie faktycznym sprawy przepisów art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r., które weszły w życie 15 stycznia 2004 r. Przepisy te są przepisami przejściowymi, dokonującymi rozgraniczenia zakresów stosowania przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r., a tym samym rozgraniczenia kompetencji organów.
Na gruncie art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z 2003 r., do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15, stosuje się zasady dotychczasowe. Ustawa wskazana w tym przepisie, o której mowa w art. 15, to ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. nr 73, poz. 764 ze zm.)
Na gruncie tej ostatniej ustawy miało miejsce, w ramach sprawy, która wywołała niniejszy spór, zarówno stwierdzenie przez Starostę decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. faktu prowadzenia uprawy leśnej na przedmiotowych gruntach rolnych (działki o nr cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...]) obejmujących powierzchnię 9,72 ha (po uprzednim komisyjnym sprawdzeniu wykonania zalesiania na tych działkach) jak też wypłacanie ekwiwalentu z tytułu zalesienia (od dnia 1 lipca 2003 r., kiedy to miała miejsce pierwsza wypłata). Podstawą prawną decyzji oraz wypłaty były przepisy ustawy z 2001 r., które odpowiednio w art. 6 ust. 1 wskazują na kompetencje Starosty do sprawdzenia wykonania zalesienia i wydania decyzji o stwierdzeniu prowadzenia przez właściciela gruntu uprawy leśnej oraz art. 7 ust. 1, na gruncie którego właściciel gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawny leśnej nabywa prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej.
W ocenie Składu Orzekającego nie ulega wątpliwości, że ekwiwalent został przyznany i był wypłacany na gruncie przepisów tej ustawy. Fakt, że intencją właściciela nieruchomości, składającego wniosek o wznowienie postępowania było skorygowanie obszaru zalesienia, nie znosił faktu przyznania ekwiwalentu decyzją, która następnie uzyskała status decyzji ostatecznej. Zwłaszcza, że treścią wniosku o wznowienie postępowania z dnia 27 marca 2008 r. było żądanie, z powodu niedokonania pomiaru, przeprowadzenia jedynie korekty powierzchni zalesienia (o 0,2176 ha), bez wskazywania na potrzebę objęcia decyzją o ekwiwalencie innych niż wymienione w decyzji Starosty działek.
Stan sprawy wskazany w rozpatrywanym wniosku różni się zatem zasadniczo od sytuacji, będącej przedmiotem innych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o spory kompetencyjne pomiędzy Starostami a Kierownikami Biur Powiatowych ARiMR, które wskazywały Kierownika Biura Powiatowego Agencji jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie ekwiwalentu. Zarówno bowiem w sprawie o sygn. akt II GW 9/07 (post. NSA z dnia 20 marca 2008 r.) jak i w sprawie o sygn. akt II OW 47/05 (Post. NSA z dnia 2 lutego 2006 r.), ekwiwalent nie został w ogóle przyznany przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.).
W przypadku niniejszym, przyznanie takiego ekwiwalentu miało miejsce, co nie jest przedmiotem sporu. W związku z tym zastosowanie znalazł przepis art. 14 ust. 2 tej ustawy, na gruncie którego do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem jej wejścia w życie (czyli przed dniem 14 stycznia 2004 r. na gruncie art. 16 pkt 1 tej ustawy) na gruncie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r., stosuje się zasady dotychczasowe.
W ocenie Składu Orzekającego, niezależnie od ogólności sformułowania ustawowego "stosuje się zasady dotychczasowe", nie występują żadne racjonalne przesłanki wskazujące na to, aby treścią tak określonych zasad nie objąć także podstaw kompetencyjnych co do orzekania przez organ administracyjny na gruncie postępowania o wznowienie postępowania. Zwłaszcza, że żaden przepis szczególny, w tym, co jest istotne, o charakterze przepisu kompetencyjnego, nie wskazuje na rozwiązanie szczegółowe, które mogłoby wykorzystanie zasad dotychczasowych (jako rodzaju lex generalis) wyłączać. Nie zmienia tego także modyfikacja wniosku o wznowienie postępowanie, dokonana przez właściciela nieruchomości w dniu 19 sierpnia 2009 r., idąca w kierunku żądania stwierdzenia wydania decyzji z dnia 17 czerwca 2003 r. z naruszeniem prawa.
W świetle wyżej przytoczonych argumentów należało uznać, że z powodu przyznania wnioskodawcy ekwiwalentu miesięcznego na gruncie ustawy z 2001 r. art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) znajduje zastosowanie. W związku z powyższym w postępowaniu w sprawie prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych w zakresie wniosku o wznowienie postępowania, organem właściwym jest Starosta Sępoleński jako organ, który wydał decyzję (w dniu 17 czerwca 2003 r.) na gruncie ustawy z 2001 r.
Biorąc to pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji postanowienia.