Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 listopada 2009 roku, Wójt Gminy Radomsko wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem, a Wojewodą Łódzkim, w sprawie stwierdzenia prawomocności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Radomsku Nr [...] z dnia [...] września 1972 r., w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów wsi B. – Z. oraz części gruntów wsi M. gromady B. G. powiatu radomszczańskiego.
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy Radomsko wskazał, że Gmina Ręczno wystąpiła z prośbą do Kierownika Powiatowego Zakładu Geodezji i Kartografii przy Starostwie Powiatowym w Piotrkowie Trybunalskim o przekazanie kserokopii prawomocnej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Radomsku nr [...] z dnia [...] września 1972 r. potwierdzonej za zgodność z oryginałem, w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B.-Z. i części gruntów wsi M. gromady B. G. powiatu radomszczańskiego oraz o wprowadzenie stosownych zmian w operacie ewidencji gruntów gminy R. obręb B. – Z. na podstawie przedmiotowej decyzji, a w szczególności dotyczących dróg niebędących drogami powiatowymi, wojewódzkimi lub krajowymi (stosownie do zapisów art. 6 ust. 1, art. 105 ust. 4, art. 240 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wskazano przy tym, że powyższa decyzja oraz dane są niezbędne do regulacji stanu prawnego działek zajętych pod drogi - komunalizacji.
Starostwo Powiatowe w Piotrkowie Trybunalskim udzieliło odpowiedzi, że decyzja znajdująca się w Powiatowym Zasobie Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej nie posiada klauzuli prawomocności. W związku z powyższym Gmina Ręczno pismem z dnia 30 lipca 2009 r. zwróciła się do Wojewody Łódzkiego o uprawomocnienie przedmiotowej decyzji. Wojewoda Łódzki postanowieniem z września 2009 r. znak: [...] uznając siebie organem niewłaściwym do stwierdzenia prawomocności przedmiotowej decyzji, przekazał sprawę do Urzędu Gminy Radomsko uzasadniając, iż "organem właściwym jest Urząd Gminy w Radomsku, w którego archiwum znajduje się dokumentacja w sprawie". Argumentowano, iż prawomocność decyzji zatwierdza organ, który wydał decyzję na podstawie akt. Do Wojewody Łódzkiego nie zostały natomiast przekazane akta przedmiotowej sprawy. Wójt Gminy Radomsko uznał, że powyższe twierdzenie nie jest prawdziwe i pismem z dnia [...] października 2009r. znak: [...] poinformował Wójta Gminy Ręczno, iż w archiwum nie ma przedmiotowej decyzji.
Na podstawie spisów zdawczo-odbiorczych stwierdzono, że decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Radomsku nigdy nie były przekazane do Urzędu Gminy Radomsko, a opisane wyżej tereny nie podlegały terytorialnie pod Gminę Radomsko. W związku z tym, że nie można było ustalić właściwego organu i przekazać sprawy według właściwości, sprawa została odesłana do Urzędu Gminy Ręczno.
Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] Wójt Gminy Ręczno ponownie wystąpił do Urzędu Gminy Radomsko o stwierdzenie prawomocności decyzji, której jak twierdzi wnioskodawca nie ma i nigdy nie było w archiwum Urzędu Gminy Radomsko.
Z uwagi na powyższe Wójt Gminy Radomsko wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy.
Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda Łódzki wniósł odpowiedź na wniosek o rozstrzygnięcie sporu, w którym podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o wydanie orzeczenia wskazującego, że nie jest organem właściwym do stwierdzenia prawomocności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w Radomsku nr [...] z dnia [...] września 1972 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B. – Z. oraz części gruntów wsi M. gromady B. G. Powiatu Radomszczańskiego.
W uzasadnieniu pisma podał, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) zmienionej ustawą z dnia.
18. 06.2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 99, poz. 826) w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z 2004 r. Nr 116, poz. 1206, z 2006 r. Nr 227, poz. 3658 oraz z 2007 r. Nr 64, poz. 427) w art. 3 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2". Zgodnie zaś z art. 27 cytowanej ustawy: "postępowania wszczęte i nie zakończone przed Wojewodą od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje."
Wojewoda stwierdził, że skoro postępowanie zostało wszczęte przed Wojewodą, jako wówczas organem właściwym, wnioskiem z dnia 30 lipca 2009 r., brzmienie art. 3 i 27 ustawy jednoznacznie wskazuje, że nie Wojewoda jest organem właściwym do stwierdzenia prawomocności decyzji Powiatowej Rady Narodowej w Radomsku nr [...] z dnia [...] września 1972 r. Wojewoda Łódzki podał ponadto, że nie posiada dokumentów w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów kompetencyjnych.
Spór taki powstaje w razie rozbieżności poglądów co do zakresu działania poszczególnych organów administracji publicznej i może przybrać postać bądź sporu negatywnego, gdy żaden z organów uczestniczących w sporze nie uznaje swojej właściwości w sprawie, bądź sporu pozytywnego, gdy wszystkie organy uczestniczące w sporze uznają swoją właściwość. W obu przypadkach spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem określonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu.
Rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Radomsku nr [...] z dnia [...] września 1972 r. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz.
13) i stosownie do art. 12 ust.1 tej ustawy jest ostateczna. Przy braku środków odwoławczych, wspomniana regulacja dopuszczała jedynie w wyjątkowych przypadkach możliwość uchylenia lub zmiany takiej decyzji z urzędu przez organ wyższej instancji (art. 14 powołanej ustawy). Droga sądowa w ówczesnym stanie prawnym nie przysługiwała.
W świetle powołanych okoliczności, wobec braku jakichkolwiek wzmianek o ewentualnym inicjowaniu wobec tej decyzji trybu nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nie budzi wątpliwości, że decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tej właśnie perspektywy analiza treści zgłoszonego żądania wskazuje, iż koncentruje się ono na urzędowym potwierdzeniu informacji o statusie tej decyzji.
Pamiętać jednak trzeba, iż regulacja obowiązująca w dacie wydania decyzji nie przewidywała instytucji prawomocności decyzji. Również obecnie kodeks postępowania administracyjnego posługuje się jedynie pojęciem decyzji ostatecznej, tj. wydanej w II instancji lub w I instancji, od której nie wniesiono w terminie odwołania. Zgodnie z art. 269 k.p.a., odpowiednikiem którego w pierwotnym brzmieniu Kodeksu był przepis art. 190, decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba ze z przepisów tych wynika, że dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Generalnie więc, kwestia prawomocności wiąże się z możliwością sądowej kontroli decyzji, która pojawiła się po wprowadzeniu sądownictwa administracyjnego tj. 1 września 1980 r.
Reasumując, przedmiotem postępowania w sprawie na tle której wynikł spór, nie mogło być stwierdzenie prawomocności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Radomsku z dnia [...] września 1972 r.
Na gruncie obowiązującego prawa żądanie urzędowego potwierdzenia informacji dotyczącej decyzji administracyjnej może być realizowane w trybie dostępu do informacji publicznej, bądź też w trybie wydawania zaświadczeń. Postępowanie w każdym ze wskazanych trybów regulowane jest odrębną procedurą.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) przewiduje prawo uzyskania informacji na wniosek strony. Co do zasady, organ ma obowiązek udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Odmowne załatwienie wniosku następuje w formie decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie, ewentualnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji podlega kontroli sądowej. Również bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być przedmiotem skargi do Sądu.
Drugi ze wskazanych trybów uregulowany został przepisami Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§1 powołanego przepisu), jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa jak też, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§2 powołanego przepisu). Odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie. Po jego wykorzystaniu otwarta jest również droga sądowa.
W sprawie podlegającej rozpatrzeniu, z treści pisma Gminy Ręczno z 30 lipca 2009 r. nie wynika, zainicjowanie którego z dopuszczalnych trybów jest intencją strony. Kwestia ta powinna być zatem przez organ wyjaśniona w pierwszej kolejności poprzez wezwanie do sprecyzowania żądania. Działania we wskazanym zakresie nie zostały jednak podjęte. W konsekwencji nie zostało ustalone, która konkretnie procedura znaleźć powinna zastosowanie w sprawie, a w związku z tym na obecnym etapie sprawy, nie jest również możliwe określenie organu właściwego do załatwienia sprawy w określonej procedurze.
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z dnia 16 lutego 2004 r. sygn. akt OW 39/04 (opubl. ONSAiWSA 1(1)2005 poz. 17), zgodnie z którym, przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość trzeba uwzględnić przede wszystkim dwa następujące założenia: po pierwsze - wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie - przedmiot sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana. Wtedy tylko jest możliwość wskazania przez Sąd organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Brak precyzyjnego określenia sprawy i w konsekwencji możliwości podania organu właściwego powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i - jako taki - podlegał oddaleniu.
Podkreślenia wymaga, iż ustalenie przedmiotu sprawy należy do organu administracji w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 k.p.a., nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zakres kognicji jest ograniczony jedynie do wskazania właściwego organu.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowiono, jak w sentencji.