Uzasadnienie
Starosta Jaworski pismem z dnia 8 maja 2012 r., wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między nim, a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów położonego w miejscowości N. na działce nr [...] w gminie P. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 1 marca 2012 r. Wójt Gminy Paszowice wystąpił do Starosty Jaworskiego z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zamknięcia składowiska odpadów.
Starosta Jaworski pismem z dnia 6 marca 2012 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał w/w wniosek Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego podnosząc, iż prowadzi on postępowanie administracyjne w tej sprawie, a więc uznał że jest organem właściwym, gdyż pismem z dnia 3 marca 2011 r. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne na podstawie art. 54b ust. 1 oraz art. 54c ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Starosta podniósł również, iż art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 145) także wskazuje na właściwość marszałka województwa, który winien wykonać ekspertyzę, w terminie 6 miesięcy. Starosta wskazał też, że składowisko odpadów w N. spełnia warunki, o których mowa w art. 54b ust. 1 ustawy o odpadach. Podczas kontroli stwierdzono, że składowisko to od dnia 31 grudnia 2001 r. nie jest eksploatowane oraz nie spełnia wymogów technicznych i formalnych określonych przepisami prawa.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o zamknięciu przedmiotowego składowiska odpadów i następnie pismem z dnia 16 marca 2012 r., na podstawie art. 65 § k.p.a. przekazał Starości Jaworskiemu wniosek Wójta Gminy Paszowice z dnia 1 marca 2012 r. Marszałek Województwa przekazując w/w wniosek podkreślił, że w związku z tym, iż zarządzający składowiskiem odpadów złożył wniosek o zamknięcie składowiska odpadów na podstawie art. 54 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, postępowanie w sprawie zamknięcia składowiska z urzędu stało się bezprzedmiotowe. Zastosowanie art. 54b ustawy o odpadach, w przypadku przedmiotowego składowiska odpadów było uzasadnione w sytuacji gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił z wnioskiem o zamknięcie tego składowiska. Zdaniem Marszałka, Starosta Jaworski jest właściwym organem do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku z uwagi na treść art. 54 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach w związku z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).
Starosta Jaworski pismem z dnia 8 maja 2012 r., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między nim, a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie zamknięcia składowiska odpadów położonego w miejscowości N. na działce nr [...] w gminie P. W uzasadnieniu wniosku Starosta podtrzymał argumenty wskazane w piśmie z dnia 6 marca 2012 r. oraz podkreślił, że nie kwestionuje swojej właściwości wynikającej z art. 54 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, ale dotyczy ona każdego innego przypadku niż ten o którym mowa w art. 54b ust. 1 w zw. z art. 54c ust. 1 ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał, że w ustawie o odpadach ustawodawca przewidział dwa tryby, w jakich może dojść do zamknięcia składowiska odpadów. W pierwszym z nich, zamknięcie w/w obiektu dokonywane jest przez zarządzającego składowiskiem w określony przez niego sposób, po wcześniejszym wyrażeniu na to zgody, w formie decyzji, przez właściwy organ (art. 54 ustawy o odpadach), zaś w drugim - zamknięcie składowiska odbywa się w sposób wskazany w ekspertyzie wykonanej na zlecenie organu ochrony: środowiska poprzez wydanie z urzędu przez ten organ decyzji o zamknięciu składowiska odpadów w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w ww. ustawie (art. 54c w zw. z art. 54b ustawy o odpadach). Podkreślić przy tym należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę instytucji zamknięcia składowiska z urzędu miało na celu zdyscyplinowanie podmiotów zarządzających składowiskami odpadów do wykonania przez nie ciążących na nich obowiązków związanych z prowadzeniem i zarządzaniem składowiskiem odpadów, w tym z procesem jego zamknięcia, z którym wiąże się konieczność uzyskania od organu ochrony środowiska decyzji wyrażającej: zgodę na wskazany przez zarządzającego sposób zamknięcia ww. obiektu - zauważyć bowiem należy, że wszczęcie takiego postępowania z urzędu możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy mimo spełnienia przesłanek do złożenia wniosku w sprawie zamknięcia składowiska odpadów podmiot do tego zobowiązany nie wypełnia ciążącego na nim obowiązku.
Zdaniem Marszałka w przepisach regulujących wymienione wyżej tryby postępowania dotyczące procesu zamknięcia składowiska odpadów, ustawodawca zawarł osobną regulację dotyczącą organów właściwych do wydania stosownej decyzji. W przypadku wszczęcia postępowania w sprawie zamknięcia składowiska na wniosek podmiotu zarządzającego tego typy obiektem, organem właściwym do wydania decyzji wyrażającej na to zgodę jest, w myśl art. 54 ust. 2 ustawy o odpadach:
- 1. regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych;
- 2. marszałek województwa - dla przedsięwzięć i zdarzeń, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;
- 3. starosta - dla pozostałych przedsięwzięć.
Natomiast organem właściwym do wydania decyzji o zamknięciu składowiska odpadów w postępowaniu toczącym się z urzędu jest, zgodnie z treścią art. 54c ust. 1 w zw. z art. 54b ust. 2 ustawy o odpadach: regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla przedsięwzięć lub zdarzeń na terenach zamkniętych; marszałek województwa - dla pozostałych przedsięwzięć.
Te dwa rodzaje postępowań nie są postępowaniami tożsamymi mimo, iż zmierzają do tego samego celu. W przypadku postępowania wszczętego na wniosek, organ bada zaproponowany przez zarządzającego sposób zamknięcia składowiska odpadów, wyrażając swoją aprobatę w formie decyzji wyrażającej zgodę na określony sposób zamknięcia obiektu. Natomiast przy wszczęci postępowania z urzędu, organ wydaje decyzję o zamknięciu składowiska odpadów na podstawie wykonanej na jego zlecenie ekspertyzy określającej w szczególności:
- 1. techniczny sposób zamknięcia składowiska odpadów lub jego wydzielonej części;
- 2. harmonogram działań związanych z rekultywacją składowiska odpadów;
- 3. sposób sprawowania nadzoru nad zrekultywowanym składowiskiem odpadów, w tym monitoringu, oraz warunki wykonania tego obowiązku,
W każdym z tych postępowań, odmiennie określone zostały organy administracji właściwe do wydania stosownej decyzji.
Postępowanie o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów wszczynane na wniosek i postępowanie o zamknięcie składowiska wszczynane z urzędu, stanowią dwa odrębne od siebie postępowania, które nie mogą być ze sobą łączone.
W przypadku składowiska "odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne we wsi N., gmina P., Marszałek Województwa Dolnośląskiego w dniu 3 marca 2011 r. w trybie art. 54b ust. 1 pkt 1 i 54c ustawy o odpadach wszczął postępowanie w sprawie zamknięcia z urzędu tego obiektu, albowiem z informacji będących w posiadaniu organu wynikało, że przedmiotowe składowisko nie jest eksploatowane od 31 grudnia 2001 r. i nie spełnia wymogów technicznych oraz formalnych, zaś zarządzający składowiskiem nie wystąpił z wnioskiem o zgodę na jego zamknięcie.
W dniu 1 marca 2012 r. Gmina Paszowice wystąpiła, zgodnie z art. 54 ustawy o odpadach z wnioskiem do Starosty Jaworskiego o wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie przedmiotowego składowiska, informując o tym fakcie Marszałka Województwa Dolnośląskiego. Do wniosku Gmina Paszowice dołączyła 2 egzemplarze "Projektu zamknięcia składowiska odpadów komunalnych (innych niż niebezpieczne i obojętne) w N.".
Zdaniem Marszałka istotnym w sprawie jest fakt, iż zarządzający przedmiotowym składowiskiem odpadów wystąpił z wnioskiem z dnia 1 marca 2012 r. do Starosty Jaworskiego o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów w trybie art. 54 ustawy o odpadach i zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 3 organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji jest starosta. Wynika to z faktu, że składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w N., nie stanowi przedsięwzięcia o którym mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. tj. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), ponieważ pojemność przedmiotowego składowiska wynosi 10 000 m3, co przy przyjęciu ciężaru właściwego dla terenów wiejskich ok. 280 kg/m3 daje ok. 2 800 ton. A zatem jest to przedsięwzięcie kwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienione w § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponadto działka nr [...] obręb N., gmina P., na której zlokalizowane jest składowisko odpadów, nie jest położona na terenie zamkniętym, które wymienia decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml Nr 14, poz. 51, z późn. zm.) oraz wykaz terenów zamkniętych w województwie dolnośląskim, pozostających w trwałym zarządzie lub użytkowaniu Ministerstwa Obrony Narodowej - Rejonowego Zarządu Infrastruktury we Wrocławiu do dnia 27 września 2011 r., a zatem nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a.
Rozstrzygnięcie sporu pomiędzy Starostą Jaworskim a Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego, ponieważ zaistniał pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., nie mającymi wspólnego organu wyższego stopnia, zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 p.p.s.a., należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postępowanie administracyjne którego spór dotyczy, wszczęte zostało wnioskiem Gminy Paszowice o wydanie decyzji o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów. Do wniosku Gmina dołączyła "Projekt zamknięcia składowiska odpadów komunalnych (innych niż niebezpieczne i obojętne) w N.".
Ustalając właściwość organu do którego kompetencji należy rozpoznanie przedmiotowego wniosku o zamknięcie składowiska odpadów, należy mieć na uwadze art. 54 ust. 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wymaga zgody właściwego organu. W ust. 2 przedmiotowego przepisu wskazano, że zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części wydaje, na wniosek zarządzającego składowiskiem odpadów, w drodze decyzji, właściwy organ, którym jest w tym przypadku starosta.
Przepisy ustawy o odpadach przewidują również inną procedurę zamknięcia składowiska odpadów z urzędu określoną w art. 54b i 54c tej ustawy.
Procedura ta ma zastosowanie, kiedy zarządzający składowiskiem nie wystąpi z wnioskiem o zgodę na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części.
W przedmiotowej sprawie brak jest jednak podstaw do wskazania organu właściwego na podstawie art. 54b ust. 2 ustawy o odpadach, gdyż zarządzający składowiskiem odpadów (Gmina P.) wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamkniecie skaldowska odpadów. Wprawdzie Marszałek Województwa Dolnośląskiego prowadził postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu na podstawie art. 54b ustawy o odpadach, ale po złożeniu wniosku zarządzającego składowiskiem odpadów o wyrażenie zgody na jego zamknięcie, postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, gdyż prymat należy przyznać postępowaniu wszczętemu na wniosek strony. Wynika to z treści art. 54b ustawy o odpadach gdzie ustawodawca podkreślił, że postępowanie wszczyna się z urzędu w przypadku, gdy zarządzający składowiskiem odpadów nie wystąpił z wnioskiem o zgodę na jego zamknięcie.
W związku z powyższym, określając właściwość organów w przedmiotowej sprawie, należy oprzeć się na przepisach art. 54 ustawy o odpadach. W sprawie bezspornym jest, że składowisko odpadów nie znajduje się na terenach zamkniętych, co wyklucza właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Jak już wyżej wskazano, marszałek województwa stosownie do art. 54 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach właściwy jest dla przedsięwzięć i zdarzeń, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 378 ust. 2a marszałek województwa właściwy jest w sprawach:
- 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.d.u.o.ś.),
- 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.d.u.o.ś, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.
Z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wnika, iż za przedsięwzięcia, o których mowa powyżej, należy uznać instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych (§ 2 ust. 1 pkt 41) oraz składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t (§ 2 ust. 1 pkt 47).
Natomiast z przedstawionych akt sprawy (projektu zamknięcia składowiska odpadów) wynika, że przedmiotowe składowisko zostało zaliczone do kategorii składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, ponieważ przyjmowało do unieszkodliwiania przed wszystkim odpady komunalne. Oznacza to, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku Gminy Paszowice o wyrażenie zgody na zamkniecie składowiska odpadów.
Tak wiec, podzielając argumentację zawartą w piśmie Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 26 czerwca 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.