Uzasadnienie
Wnioskiem z 5 października 2016 r. Starosta Sławieński wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S.B. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - mariny – zbiornika wodnego dla jednostek pływających na działce nr [...] obręb [...] miasto [...].
W uzasadnieniu Starosta Sławieński wyjaśnił, że 8 czerwca 2015 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia oraz decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie zwalniającej z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"). W odpowiedzi wnioskodawca nadesłał decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z 25 listopada 2015 r. zwalniająca od zakazów ujętych w art. 88l ust. 1 pkt 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawca rozszerzył wniosek wnosząc żądanie dotyczące wydania decyzji zwalniającej z zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego w związku z zamiarem budowy mariny. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie stwierdził, że inwestycja realizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Starosta Sławieński zaznaczył, że wnioskodawca załączył ponadto zmiany opisu planowanej działalności sporządzone w języku nietechnicznym.
Starosta Sławieński przekazał sprawę do załatwienia Marszałkowi Województwa Zachodniopomorskiego, powołując się na art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego zwrócił sprawę Staroście Sławieńskiemu powołując się na oświadczenie wnioskodawcy, że zbiornik wodny projektowany jest dla dziewięciu statków. W ocenie Starosty Sławieńskiego, oświadczenie wnioskodawcy nie ma znaczenia w sprawie, z uwagi na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie w Szczecinie z 25 listopada 2015 r. Starosta Sławieński zaznaczył, że wnioskodawca nie zmienił treści operatu wodnoprawnego oraz niezbędnych załączników, z których wynika, że na projektowanym zbiorniku wodnym może cumować więcej niż 10 jednostek pływających.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego zaznaczył, że wnioskodawca nie dołączył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wymaganej dla przedsięwzięć kwalifikowanych jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjaśnił, że pismem z 8 kwietnia 2016 r. wezwano wnioskodawcę do jednoznacznego określenia rodzaju i zakresu inwestycji oraz złożenia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie, odnoszącej się ściśle do zakresu projektowanej inwestycji. Pismem z 16 kwietnia 2016 r. wnioskodawca wyjaśnił, że wniosek dotyczy mariny - zbiornika wodnego dla dziewięciu statków, co wynikało również z pisma z 25 stycznia 2016 r. złożonego w toku postępowania prowadzonego przez Starostę Sławieńskiego.
W ocenie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, oznacza to, że inwestycja ta nie jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a art. 40 ust. 3 Prawa wodnego, na podstawie którego dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji zwolnić od zakazu lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, odnosi się tylko do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o dostarczenie odpowiadającej rodzajowi inwestycji decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie. W odpowiedzi z 18 sierpnia 2016 r. wnioskodawca stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu co do konieczności uzyskania właściwej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie i złożył wniosek o wydanie pozwolenia przez Starostę Sławieńskiego.
Z tych powodów Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest Starosta Sławieński.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Ogólna właściwość organów do wydawania pozwoleń wodnoprawnych została uregulowana w art. 140 Prawa wodnego. Zasadą jest, że organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 140 ust. 1 Prawo wodnego). Ustawodawca przewidział jednak dwa wyjątki od tej zasady wskazując konkretne przypadki, w których organem właściwym jest marszałek województwa (art. 140 ust. 2 Prawa wodnego) oraz kiedy organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 140 ust. 2a Prawa wodnego).
Zgodnie z art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego, marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 2, o ile zostały wydane łącznie decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz w art. 88l ust.
2. Marszałek województwa jest zatem właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót (art. 122 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust. 2.
Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazu lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [...]. W takim przypadku organ ten określa warunki niezbędne dla ochrony jakości wód, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi (art. 40 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 pkt 3 in principio Prawa wodnego).
Ponadto dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe (art. 88l ust. 3 w związku z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego), przy czym ustawodawca przewidział w tym przypadku otwarty katalog wskazanych wyżej robót i czynności (art. 88l ust. 1 pkt 1-3 Prawa wodnego).
W niniejszej sprawie wnioskodawca wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – mariny. Dla stwierdzenia, że Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie, niezbędne byłoby więc łączne spełnienie poniższych przesłanek.
Po pierwsze, wnioskodawca wnosił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Przesłanka ta została w niniejszej sprawie spełniona i pozostaje poza sporem.
Po drugie, dla realizacji planowanego przedsięwzięcia konieczne było łączne zwolnienie z zakazów przewidzianych w art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88l ust. 1 Prawa wodnego. Nie ulega wątpliwości, że na wniosek wnioskodawcy Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie wydał decyzję z 25 listopada 2015 r. łącznie zwalniającą z powyższych zakazów. Z treści tej decyzji wynika między innymi, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przystanie śródlądowe dla nie mniej niż 10 statków, w tym statków używanych wyłącznie do uprawiania sportu lub rekreacji, o których mowa w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (lit. a) oraz przystanie śródlądowe wykorzystujące linię brzegową na długości większej niż 20 m.
Z treści jednoznacznych oświadczeń wnioskodawcy wynika jednak, że planuje on zrealizować marinę dla dziewięciu jednostek pływających, a projektowany zbiornik nie będzie wykorzystywał linii brzegowej (pismo z 25 stycznia 2016 r. oraz pismo z 16 kwietnia 2016 r.). Oznacza to, że skarżący zamierza zrealizować przedsięwzięcie, które nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. To z kolei oznacza, że skarżący nie był zobowiązany uzyskać zwolnienia z zakazu wynikającego z art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, bowiem zakaz ten dotyczy tylko przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Jak już wyżej wskazano, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i art. 88l ust.
2. W takim przypadku sformułowanie "jeżeli wydano decyzję" oznacza "jeżeli konieczne było wydanie decyzji". Przyjąć bowiem należy, że racjonalny ustawodawca zakłada wydanie konkretnego aktu administracyjnego tylko w sytuacji, w której jego wydanie jest konieczne i uzasadnione obowiązującymi przepisami prawa materialnego. W tej sprawie wnioskodawca wystąpił o zwolnienie z zakazów, o których stanowią art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 88l ust. 1 Prawa wodnego na skutek wezwania skierowanego do niego w tym przedmiocie przez Starostę Sławieńskiego. Późniejsze doprecyzowanie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego powoduje jednak konieczność przyjęcia, że występowanie o zwolnienie z zakazu, o którym stanowi art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, nie było konieczne, bowiem brak było przesłanek do wydania decyzji w tym przedmiocie (planowane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko). Zasadnicze znaczenia ma zatem w tej sprawie, czy zwolnienie z zakazu, o którym stanowi art. 40 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, było wymagane dla planowanego przedsięwzięcia, a nie czy decyzja w tym przedmiocie została wydana.
W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko strony, która w sposób jednoznaczny doprecyzowała, że planuje realizację przedsięwzięcia, które nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Stanowisko Starosty Sławieńskiego opiera się zaś przede wszystkim na odmiennej kwalifikacji wniosku i przyjęciu założenia, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08).
Wnioskodawca wniósł o wydania pozwolenia wodnoprawnego dla przedsięwzięcia nieujętego w art. 122 ust. 2 Prawa wodnego, co wyklucza właściwość Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego w tej sprawie. Oznacza to, że na podstawie zasady ogólnej z art. 140 ust. 1 Prawa wodnego, organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie jest Starosta Sławieński, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu pozostaje podnoszona przez Starostę Sławieńskiego okoliczność, że wnioskodawca do tej pory nie przedłożył dokumentów i decyzji pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia. Okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie dla sposobu załatwienia sprawy przez właściwy organ, którym jest w tym przypadku Starosta Sławieński. Należy jednak zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Starosty Sławieńskiego w zakresie niezgodności złożonego przez stronę operatu wodnoprawnego ze zmianą wniosku dokonaną przez wnioskodawcę w pismach z 25 stycznia 2016 r. z 16 kwietnia 2016 r. W pismach tych wnioskodawca nie dokonał zmiany wniosku, ale jego doprecyzowania, zgodnie z wezwaniem Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego. Pozwalało to na jednoznaczną ocenę rodzaju planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia jego wpływu na środowisko i w konsekwencji ustalenie właściwości rzeczowej organu, który zobowiązany jest do rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Sławeńskiego jako organ właściwy w sprawie.