Uzasadnienie
- Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między wnioskodawcą a Świętokrzyskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na temat organu właściwego do rozpatrzenia odwołania B. Z.-N. od decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu wniosku SKO w Kielcach podało następujący stan faktyczny.
- Po rozpatrzeniu wniosku B. Z.-N., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], Starosta Skarżyski odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gm. B.. Decyzja to została uchylona decyzją kasacyjną Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...].
- W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Skarżyski zakwalifikował pismo B. Z.-N. jako żądanie zatwierdzenia zrzeczenia się przez nią udziałów we wspólnocie gruntowej i postępowanie w tej sprawie umorzył jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie w tej sprawie zostało przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach. Decyzja Starosty Skarżyskiego została wydana w oparciu o ustawę z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz.169 z późn.zm. – dalej powoływana jako "u.wspóln.grunt."), której przepisy nie przywidują odstępstw od ogólnej właściwości samorządowych kolegiów odwoławczego do rozpatrywania odwołań od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego (art.17 pkt 1 K.p.a.).
- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach skierowało do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Starosta Skarżyski wszczął postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów (artykuły 20, 22 i 51 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. 2010, nr 193, poz.1287). W sprawach tych organem wyższego stopnia jest wojewódzki inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (art.7b ust.2 pkt 2 Pr. geod. kartogr.).
Skoro zatem organ wszczął postępowanie administracyjne w opisanej wyżej sprawie (tj. zmian w ewidencji gruntów), a dopiero w następstwie podjęcia czynności wyjaśniających ustalił, że żądanie to dotyczy rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej, winien umorzyć jako bezprzedmiotowe, postępowanie w pierwotnej sprawie (zmian w ewidencji gruntów). Organem wyższego stopnia w takim przypadku pozostaje właściwy rzeczowo organ w sprawie zmian w ewidencji gruntów, co umożliwi mu zbadanie prawidłowości postępowania organu I. instancji.
W przypadku ustalenia rzeczywistej intencji strony już po wszczęciu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania w sprawie, którą wszczął przedwcześnie na podstawie niewyjaśnionego wniosku strony. Z treści odwołania B. Z.-N. wynika, iż jej wniosek dotyczył zmian w ewidencji gruntów. Oznacza to, iż Starosta Skarżyski działający jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej w sposób nieuprawniony umorzył postępowanie.
- W odpowiedzi na powyższy wniosek Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podniósł, że ewentualne błędy popełnione przez organ I. instancji związane z wszczęciem postępowania, winny być przedmiotem postępowania odwoławczego. Żądanie wnioskodawczyni zostało wyraźnie określone i dotyczyło zrzeczenia się przez Panią B. Z.-N. udziału we wspólnocie we wsi Z. gminy B.. Żądanie to należało rozpatrzeć w oparciu o ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków jest w tym przypadku sprawą drugoplanową. Zmiana podmiotowa w ewidencji gruntów i budynków w zakresie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie jest zmianą techniczną wprowadzaną z urzędu w oparciu o decyzje właściwych organów wydawane w oparciu o powołaną ustawę i nie wymaga prowadzenia postępowania w trybie określonym przepisami art.20, 22 i 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
A. Sądy administracyjne rozstrzygają m.in. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art.4. P.p.s.a.). Generalna zasada skargowości postępowania sądowo-administracyjnego (art.50 P.p.s.a.) zostaje uzupełniona w art.4 P.p.s.a. poprzez powiązanie sporu kompetencyjnego z konkretnym, już wszczętym postępowaniem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnąć więc może tylko taki spór, który objęty jest wnioskiem uprawnionej strony, a spór ten musi być konsekwencją toczącego się postępowania administracyjnego.
Zastrzeżenie to jest konieczne w tym miejscu z dwóch powodów. Organy zaangażowane w przedstawiony spór różnią się w określeniu przedmiotu toczącego się postępowania i dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego trzeba na wstępie zidentyfikować przedmiot, który implikuje spór kompetencyjny przekazany do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Po drugie, w niniejszym postępowaniu NSA nie może oceniać czy wniosek B. Z.-N. z dnia 12 marca 2008 r. i jej odwołanie z dnia 26 lipca 2010 r. zostały prawidłowo załatwione.
B. Wątpliwości na temat przedmiotu postępowania administracyjnego, w toku którego pojawił się spór kompetencyjny, są konsekwencją rozbieżnych wypowiedzi strony i organów administracyjnych.
Wnioskiem z dnia 12 marca 2008 r., B. Z.-N. zażądała przyjęcia od niej oświadczenia o zrzeczeniu się udziału we wspólnocie gruntów rolnych. W odwołaniu z dnia 26 lipca 2010 r. stwierdziła natomiast, że jej "intencją było wykreślenie [...] ojca W. Z. z ewidencji gruntów".
Pismem z dnia 28 października 2008 r. Starosta Skarżyski poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie "zrzeczenia się udziału we wspólnocie gruntów rolnych", z tym że organ nie powołał żadnego przepisu prawa materialnego. Uczynił to w swej decyzji z dnia 7 lipca 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie zrzeczenia się udziału we wspólnocie gruntowej. Jako podstawę prawną Starosta Skarżyski wskazał wówczas art.30 u.wspóln.grunt.
Również Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2010 r. o przekazaniu sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu — wskazał na ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jako wyznacznik przedmiotu sprawy.
- Odmiennie postrzega toczące się postępowanie administracyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. "Na podstawie wniosku B. Z.-N. [...] Starosta Skarżyski wszczął postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów [...] i decyzją z dnia 10.04.2009r. orzekł o odmowie ich wprowadzenia." NSA odnotowuje, że ta relacja we wniosku SKO jest niezgodna z dokumentacją sprawy. Jak to wyżej już zaznaczono, pismem z dnia 28 października 2008 r. Starosta Skarżyski poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie "zrzeczenia się udziału we wspólnocie gruntów rolnych", a nie - w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, jak twierdzi SKO we wniosku do NSA. Dopiero decyzja z 10 kwietnia 2009 r. wskazuje artykuły 20, 22 i 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego jako podstawę prawną odmowy wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów. Nie wymaga dodatkowego uzasadnienia ustalenie, że sprawa "wspólnoty gruntów rolnych" nie jest sprawą z zakresu "ewidencji gruntów", pomimo wszystkich merytorycznych i stricte technicznych powiązań.
W dalszej części swego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego SKO napisało: "Organ I instancji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakwalifikował pismo Wnioskodawczyni, jako żądanie zatwierdzenia zrzeczenia się przez nią udziałów we wspólnocie gruntowej. W związku z tym [...] odpadała przyczyna prowadzenia postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji [...] Starosta Skarżyski [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Niewątpliwie zatem [...] Starosta Skarżyski wszczął postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów." Także i w tym miejscu wniosek SKO nie ma oparcia w aktach sprawy. Ponownie postawiono znak równości między przedmiotem postępowania określonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania – z jednej strony oraz sprawą oznaczoną jako przedmiot pierwszej decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. – z drugiej strony. Dopiero w tej decyzji jest mowa o sprawie zmian w ewidencji gruntów.
Nie ma też oparcia w treści decyzji Starosty, wydanej w dniu 7 lipca 2010 r. twierdzenie SKO, że umorzono postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów. Decyzja ta wskazuje nie na Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz na ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Rozstrzygnięcie brzmi następująco: "umorzyć postępowanie w sprawie zrzeczenia się [...] udziału we wspólnocie gruntowej". W uzasadnieniu decyzji (s.4...5) napisano dodatkowo: "postępowanie [...] w sprawie złożonego oświadczenia o zrzeczeniu się udziału we wspólnocie gruntowej [...] winno być umorzone. Brak jest w sprawie bezspornych dokumentów stwierdzających, że działki [...] są wspólnotą gruntową w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Brak dokumentów, stanowiących faktyczną podstawę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy."
Biorąc powyższe pod uwagę, należało uznać za prawidłowe twierdzenie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że przedmiotem postępowania administracyjnego, umorzonego decyzją Starosty Skarżyskiego z dnia 7 lipca 2010 r. jest sprawa zmian we wspólnocie gruntów rolnych, co jest objęte ustawą o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ponieważ brak dowodu, aby wspólnota wymieniona przez wnioskodawczynię istniała, więc Starosta Skarżyski postępowanie umorzył.
D. Odwołanie B. Z.-N. wniesione zostało od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zmian we wspólnocie gruntów rolnych i właśnie to odwołanie zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do załatwienia. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nie kwestionowało swej właściwości co oznacza, że w zakresie toczącego się postępowania nie ma sporu kompetencyjnego, który zostałby przedłożony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozstrzygnięcia. Dlatego też należało odmówić rozpoznania wniosku SKO o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
SKO przedłożyło do rozstrzygnięcia spór kompetencyjny w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków, jednak w tej sprawie decyzja Starosty Skarżyskiego z dnia 10 kwietnia 2009 r. została uchylona. Decyzja Starosty z dnia 7 lipca 2010 r. nie umarzała postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków, a Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydając decyzję z dnia 30 lipca 2009 r. nie kwestionował swej kompetencji w takim zakresie.
Skoro więc nie ma sporu kompetencyjnego, więc Naczelny Sąd Administracyjny nie może wskazywać organu właściwego do załatwienia odwołań w sprawach ewidencji gruntów i budynków.
E. Poza zakresem orzekania w niniejszym postępowaniu sądowym pozostaje ustosunkowanie się do wyjaśnienia B. Z.-N. z dnia 26 lipca 2010 r., że jej "intencją było wykreślenie [...] ojca W. Z. z ewidencji gruntów". NSA ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że nie w tej sprawie zostało wszczęte postępowanie wymienione w zawiadomieniu Starosty Skarżyskiego z dnia 28 października 2008 r. Wprawdzie "datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej" (art.61 § 3 K.p.a.) i wniosek strony determinuje przedmiot postępowania administracyjnego, ale Starosta nie w tej sprawie wszczął postępowanie i nie w tej sprawie umorzył postępowanie. Dla takiej konkluzji nie ma znaczenia czy to wszczęcie było prawidłowe czy wadliwe.
Rzeczą Starosty Skarżyskiego będzie dokonanie oceny czy i w jaki sposób powinien ustosunkować się do żądania strony o wykreślenie W. Z. z ewidencji gruntów.
F. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.151 w zw. z art.64 §3 i art.15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) postanowiono, jak w sentencji.