Postanowienie NSA z 11 maja 2011 r., II OW 9/11

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 11 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 stycznia 2011 r. nr SPN.V.SF.7224-4-326/10 o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nieodpłatnego przeniesienia własności działki postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J. B. z dnia [...] sierpnia 2010r.

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. NSA Anna Żak
Agnieszka Kuberska protokolant

Uzasadnienie

Wojewoda Mazowiecki w dniu 12 stycznia 2011 r. zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie dotyczącego organu właściwego do rozpoznania wniosku J. B. z dnia 4 sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] orzekającej o nieodpłatnym przeniesieniu na własność działki nr [...] o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi M. gmina Jadów, stanowiącą działkę dożywotniego użytkowania, na rzecz J. B. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] grudnia 2003 r., nr [...] Starosta Wołomiński orzekł o nieodpłatnym przeniesieniu na własność działki nr [...] o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi M. gmina Jadów, na rzecz Pana J. B. zam. M. [...] gm. Jadów. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją Naczelnika Gminy Jadów znak: [...] z dnia [...] lutego 1989 r. przedmiotowa nieruchomość, wraz z całym gospodarstwem rolnym, została przejęta na własność Skarbu Państwa.

Wskazano, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w dożywotnie użytkowanie i do chwili obecnej Pan J. B. włada przedmiotowym gruntem tj. użytkuje rolniczo działkę nr [...]. W konsekwencji Starosta Wołomiński stwierdził, iż zostały spełnione przesłanki z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj.: Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.).

Pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. (data wpływu pisma do organu) Pan J. B. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności wyżej oznaczonej decyzji Starosty Wołomińskiego. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż w dacie wydania decyzji Starosty Wołomińskiego jedna ze stron postępowania nie żyła.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 9 września 2010 r. w sprawie KOA/2712/Go/10 przekazało sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekającej o nieodpłatnym przeniesieniu na własność działki nr [...] o powierzchni 0,30 ha, położonej we wsi M. gmina Jadów, na rzecz Pana J. B. zam. M. [...] gm. Jadów do rozpoznania przez Wojewodę Mazowieckiego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż organem właściwym do przeprowadzenia postępowania wnioskowanego przez Pana J. B. jest Wojewoda Mazowiecki, ponieważ sprawy ubezpieczeń społecznych rolników należą do zadań rządowych. Nadto, przedmiotowa nieruchomość przed jej nieodpłatnym przekazaniem stanowiła własność Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało również, że z treści pouczenia wynika, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania, a więc organem wyższego stopnia jest Wojewoda Mazowiecki. W konsekwencji czego wskazano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie jest organem właściwym do załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wszczynając spór kompetencyjny Wojewoda Mazowiecki podniósł, że jak wynika z dyspozycji z art. 118 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj.: Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) w sprawie nieodpłatnego przyznania własność działki osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu decyzje wydaje starosta. W omawianym zakresie, w ramach obowiązującego porządku prawnego nie występuje przepis szczególny, który wskazywałby organ drugiej instancji, czy organ wyższego stopnia. Z kolei, zgodnie z dyspozycją art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego — samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższa regulacja ściśle koreluje z brzmieniem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze. zm.), zgodnie z którym samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zasada z art. 17 pkt 1 k.p.a. koreluje również z unormowaniem art. 38 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), z której wynika, iż w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta i od tej decyzji służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

W ocenie wnoszącego o rozpoznanie sporu kompetencyjnego, wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego poprzez odwołanie się do dyspozycji art. 9a ww. ustawy oraz okoliczność czyją własność stanowiła przedmiotowa nieruchomość przed jej nieodpłatnym przekazaniem nie ma znaczenia prawnego na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazany wyżej przepis stosuje się jedynie do spraw określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie występuje odesłanie do odpowiedniego stosowania reguły określonej w art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, iż ustalenie właściwości w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych rolników winno być dokonane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (zob. art. 20 k.p.a.), a wobec braku stosownego przepisu szczególnego w oparciu o wyżej omówione przepisy ogólne (art. 17 pkt 1 k.p.a.).

Wskazano także, iż treść pouczenia w zakresie dotyczącym wskazania organu wyższego stopnia nie jest w żaden sposób wiążąca dla organów administracji publicznej. Zgodnie z dyspozycją art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a jednym z podstawowych obowiązków nałożonym z mocy przepisów prawa na organ administracji publicznej jest obowiązek przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu. Stosownie zaś do art. 157 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - odpowiednio ten organ. Organy wyższego stopnia w niniejszej sprawie, z braku przepisu szczególnego, określa art. 17 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W sprawie niniejszej zaistniał negatywny spór kompetencyjny, gdyż żaden z dwóch występujących w sprawie organów nie uznał się za właściwy do rozpoznania wniosku J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej nieodpłatnego przeniesienia własności działki. Do rozpoznania tego sporu właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny co wynika z treści art. 22 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 i 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Rozpoznając ten spór należy wskazać, że stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.

Decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności została wydana przez Starostę Wołomińskiego. Jako podstawę prawną decyzji Starosta Wołomiński powołał art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz.

25. oraz art. 104 k.p.a.

Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) stanowi, iż osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki.

Wydawanie decyzji w sprawach określonych w ust. 1-2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników należy do kompetencji starosty będącego organem jednostki samorządu terytorialnego, tj. powiatu (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.) decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu.

Od decyzji wydanych przez starostę służy natomiast stosownie do treści art. 38 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, co koresponduje z przepisem art. 17 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Wyjątki od powyższej zasady muszą wynikać z ustaw szczególnych. Tym samym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i wskazania, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez starostę, koniecznym jest ustalenie czy istnieje przepis szczególny wskazujący inny niż samorządowe kolegium odwoławcze organ jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty, w sprawach określonych w art. 118 ust. 1-2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu rangi ustawowej, który ustanowiłby inny niż wynikający z dyspozycji art. 17 pkt 1 k.p.a. organ wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego jakim jest starosta, w sprawach określonych w cytowanym art. 118 ust. 1-2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Wskazać jednocześnie należy, że ustawa z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, której przepisy stanowiły podstawę prawną decyzji Starosty Wołomińskiego z 10 grudnia 2003 r. jest ustawą funkcjonującą w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami niezależnie od ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tej ustawy nie wskazały - jak tego wymaga art. 7 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie - wojewody jako organu odwoławczego od decyzji starosty wydanej na podstawie ww. art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

To zaś prowadzi do wniosku, że organem właściwym w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez starostę w sprawie określonej w art. 118 ust. 1-2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 2 k.p.a., wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy do rozpoznania wniosku J. B. z dnia 4 sierpnia 2010 r.