Postanowienie NSA z 17 czerwca 2015 r., II OW 9/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Sprawa

sprawy z wniosku Wójta Gminy Wielka Wieś o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Wielka Wieś a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Krakowie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie uciążliwości hałasowych pochodzących z działki nr [...] w [...], Gmina Wielka Wieś postanawia: wskazać Wójta Gminy Wielka Wieś jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.

Skład

Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./
asystent sędziego Katarzyna Ślizak protokolant

Uzasadnienie

Wójt Gminy Wielka Wieś, na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej zwanej "p.p.s.a." (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy Wielka Wieś, a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej też jako MWIOŚ) w sprawie z wniosków: E. S. i M. M. dotyczących uciążliwości hałasowych emitowanych przez urządzenia wentylacyjne przy silosach zlokalizowanych na działce nr [...] w B., Gmina Wielka Wieś, należącej do D. i B. K. i wskazanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie jako właściwego w sprawie.

W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że jako podstawę wniosków skierowanych do MWIOŚ E. S. i M. M. wskazały art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. - o Inspekcji ochrony środowiska (Dz. U. z. 2013 r., poz. 686). WIOŚ po przeprowadzeniu wizji lokalnej, podczas której nie stwierdził prowadzenia na przedmiotowej działce działalności gospodarczej, pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. przesłał sprawę Wójtowi Gminy Wielka Wieś do rozpatrzenia w trybie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska. Do pisma załączył kserokopie pism wnioskodawczyń, jednak nie załączył protokołu lub notatki z przeprowadzonej wizji lokalnej.

Natomiast Wójt Gminy Wielka Wieś na podstawie wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej ustalił, że pod adresem: ul. [...], B. (tj. dz. nr [...]) prowadzona jest przez M. K. działalność gospodarcza polegająca m.in. na hurtowej sprzedaży zboża. W związku z powyższym w dniu 27 lutego 2014 r. Urząd Gminy wystąpił do WIOŚ o przesłanie kompletu posiadanej dokumentacji w sprawie. W odpowiedzi WIOŚ ponownie zwrócił się do Wójta Gminy o podjecie działań z art. 363 ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie przesyłając żadnych dodatkowych dokumentów. Następnie pracownicy Urzędu przeprowadzili oględziny w terenie, na których stawiły się tylko w/w wnioskodawczynie. Pomimo prawidłowego zawiadomienia nie pojawił się żaden z właścicieli dz. nr [...]. Podczas oględzin ustalono, że,,źródłem hałasu jest wiatrak-dmuchawa, znajdujący się przy silosach. Oddziaływania na środowisko nie stwierdzono. Sąsiednia działka, której współwłaścicielkami są: M. M. i E. S., jest niezamieszkała. Strony skarżące się na uciążliwości hałasowe zamieszkują w miejscu zameldowania tj. w Krakowie

Wójt Gminy Wielka Wieś podał następnie, że nie uznając się właściwym do wydania decyzji o nakazaniu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko na podstawie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska w dniu 12 września 2014 r. ponownie wystąpił do WIOŚ z wnioskiem o zajęcie się tą sprawą i przeprowadzenie pomiarów wielkości emisji hałasu. Pismem z dnia 21 października 2014 r. WIOŚ kolejny raz odmówił zajęcia się przedmiotową sprawą.

W dniu 27 października 2014 r. E. S. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zażalenie na bezczynność organu - Wójta Gminy Wielka Wieś, konsekwencją czego wydane zostało postanowienie znak: [...] nakazujące wystąpienie z wnioskiem o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego.

W odpowiedzi na wniosek Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie wskazał, że w odpowiedzi na zawiadomienie Wójta Gminy Wielka Wieś z dnia 12 września 2014 r., w sprawie przekazania do rozpatrzenia sprawy z ww. wniosków M. M. oraz E. S., Inspektorat przeprowadził wizję lokalną, podczas której ustalono, że na działce nr [...] w B. znajduje się silos do magazynowania zboża wykorzystywany dla własnych potrzeb przez właścicieli działki, D. i B. K., którzy nie prowadzą działalności gospodarczej. Według informacji B. K., główne źródło hałasu stanowi podajnik pneumatyczny wykorzystywany wyłącznie w okresie żniw (ok. 2 tygodnie sierpnia) służący do transportu zboża z przyczepy do silosów. Praca podajnika wynosi około 3 godziny dziennie. Ponadto w silosach zamontowane są wentylatory wentylacyjne.

Zdaniem MWIOŚ zgodnie z danymi zawartymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, w B. przy ul. [...] zarejestrowana jest działalność gospodarcza pn. M. K. [...]. Firma przedsiębiorcy M.K. nie jest właścicielem silosów znajdujących się na działce nr [...] ani nie wykorzystuje ich w swojej działalności. Przeważającą działalnością gospodarczą jest "Pozostała działalność profesjonalna, naukowa i techniczna, gdzie indziej niesklasyfikowana". W czasie trwania wizji nie stwierdzono pracy maszyn lub urządzeń na potrzeby prowadzonej działalności, powodujących emisję hałasu do środowiska.

W związku z powyższym Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Krakowie dwukrotnie zwracał się pisemnie do Wójta Gminy Wielka Wieś o podjęcie działań na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), celem ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. W myśl bowiem art. 378 ust. 3 ww. ustawy, w przypadku zwykłego korzystania ze środowiska przez osoby fizyczne nie będące przedsiębiorcami wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest właściwy w sprawach wydawania decyzji, o których mowa w art. 150 ust. 1 i art. 154 ust. 1; przyjmowania wyników pomiarów, o których mowa w art. 149 i 150; przyjmowania zgłoszeń, o których mowa w art. 152 ust. 1 powyższej ustawy.

Zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska zawartego w piśmie z dnia 5 listopada 2010 r., znak: [...] - jeżeli rolnik prowadzi działalność wytwórczą, o której mowa w art. 3 u.o.d.g., nie należy traktować go jako przedsiębiorcę, a w konsekwencji stanowi to przesłankę wyłączającą do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowisko powołał się na stanowisko Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska oraz treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II OW 147/14 – z których wynika, że w takich okolicznościach jak w niniejszym sporze wskazać należy organ wykonawczy gminy, a więc Wójta Gminy Wielka Wieś jako organ właściwy do podjęcia stosowanych czynności w trybie art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W piśmie z dnia 2 czerwca 2015 r. Wójt Gminy Wielka Wieś podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o wskazanie MWIOŚ jako organu właściwego w sprawie. Dodatkowo wskazał, że jak wynika z wpisu do CEIDG – M. K. prowadzi też inną działalność gospodarczą, którą jest m.in. działalność sklasyfikowana pod pozycją 46.21.Z - sprzedaż hurtowa zboża, nieprzetworzonego tytoniu, nasion i pasz dla zwierząt. Jest powszechnie wiadomym, że przedmiotowe urządzenia wentylacyjne zamontowane przy silosach są związane z działalnością gospodarczą polegającą na sprzedaży zboża i są wykorzystywane do prowadzenia tejże działalności - okoliczność zaś, iż jest to działalność sezonowa nie ma przy tym żadnego znaczenia. Co więcej - z akt postępowania, w szczególności z odpisu z CEIGD wynika także, iż M. K. jest przedsiębiorcą, a zatem mamy tu do czynienia z podmiotem korzystającym ze środowiska, którym w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zatem zdaniem Wójta w sprawie nie może mieć zastosowania art. 363 ust. 1 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem przepis ten dotyczy działalności negatywnie oddziałującej na środowisko, prowadzonej przez osobę fizyczną. W sytuacji, gdy taka działalność jest wykonywana przez osobę fizyczną, lecz prowadzącą działalność gospodarczą, czyli przez przedsiębiorcę, wójt jako organ wykonawczy gminy nie jest organem właściwym w sprawie przeprowadzenia kontroli poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia wykorzystane przez taki podmiot w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą. Ponadto z uwagi na przysługujący takiemu podmiotowi, który korzysta ze środowiska (i którego negatywne oddziaływanie na środowisko jest przedmiotem badania) przymiot przedsiębiorcy, w sprawie jego zdaniem nie ma również zastosowania przepis art. 378 ust. 3 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje przepis art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Ten drugi zachodzi w niniejszej sprawie.

Wnioskodawczynie wystąpiły do jednego z organów ochrony środowiska które są w sporze o przeprowadzenie kontroli hałasu wytwarzanego przez urządzenia wentylacyjne przy silosach i podjęcie dalszych stosownych działań wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska, celem zapewnienia odpowiedniego stanu akustycznego środowiska. Zatem dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu zasadnicze znaczenie ma analiza obowiązującego stanu prawnego, a przede wszystkim przepisów ustawy p.o.ś. Jak to zasadnie wskazuje MWIOŚ oceny czy wskazane we wnioskach urządzenia negatywnie oddziaływają na środowisko należy przede wszystkim dokonać w trybie art. 363 Prawa ochrony środowiska (dalej jako p.o.ś.). Wydaje się, że takiego stanowiska nie kwestionowałby także Wójt Gminy, gdyby ze stanu faktycznego wynikało, że urządzenia te są wykorzystane przez osobę nieprowadzącą działalności gospodarczej czyli niebędącą przedsiębiorcą. Bowiem Wójt Gminy kwestionuje swoją właściwość opierając swoje stanowisko na tym, że regulacja z art. 363 p.o.ś. nie może być stosowana co do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Jednak z takim stanowiskiem Wójta Gminy nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 363 ust. 1 p.o.ś., wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Przy czym odpowiednio stosuje wówczas przepisy art. 362 ust. 2-5 p.o.ś. Powołany przepis art. 363 stanowi podstawę do wydania decyzji nakładających obowiązek wykonania określonych czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w tym również nie tylko w ramach zwykłego korzystania ze środowiska. Decyzje, w których te obowiązki zostaną zindywidualizowane, mogą być adresowane do wszystkich osób fizycznych w rozumieniu kodeksu cywilnego negatywnie oddziaływujących na środowisko, bez względu na źródło tego oddziaływania. Wbrew stanowisku Wójta Gminy w niniejszej sprawie nie ma znaczenia art. 3 pkt 20 p.o.ś., ponieważ przepis ten definiuje pojęcie podmiotu korzystającego ze środowiska i wskazuje, że takim podmiotem jest m.in. przedsiębiorca. Natomiast art. 363 ust. 1 p.o.ś. odnosi się do wszystkich osób fizycznych negatywnie oddziałujących na środowisko, a nie tylko podmiotów korzystających ze środowiska. Określenie, czy dany podmiot jest podmiotem korzystającym ze środowiska może mieć znaczenie przykładowo w przypadku art. 367 p.o.ś., do którego to pojęcia (podmiotu korzystającego ze środowiska) przepis ten wprost się odwołuje. Jednak przepis ten oczywiście nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Brak więc było podstaw do prowadzenia w niniejszej sprawie analizy przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, skoro odesłanie do przepisów tej ustawy zawarte w cytowanym art. 3 pkt 20 nie miałoby zastosowania, nawet gdyby przyjąć, że konieczne jest ustalenie, czy podmiot wykorzystujący przedmiotowe urządzenia jest podmiotem korzystającym ze środowiska. Taki pogląd jest prezentowany w orzecznictwie (np. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II OW 147/14, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 kwietnia 2008 r., II SA/Sz 1168/07) i jest akceptowany w literaturze (tak Krzysztof Gruszecki w Komentarzu do art. 363 ustawy - Prawo ochrony środowiska. System Informacji Prawnej LEX).

Źródłem negatywnego oddziaływania, o którym mowa w art. 363 ust. 1 p.o.ś. może być nie tylko eksploatacja instalacji lub urządzenia w ramach zwykłego korzystania ze środowiska, lecz także inne oddziaływanie bez względu na jego źródło i sposób korzystania ze środowiska, jeżeli nie wymaga uprzednio uzyskania pozwolenia na takie korzystanie ze środowiska. Stąd też na obecnym etapie rozpoznawania wniosków M. M. oraz E. S., to organ wykonawczy gminy, a więc Wójt Gminy Wielka Wieś będzie organem właściwym do podjęcia stosowanych czynności w trybie art. 363 ust. 1 i 2 p.o.ś. Wójt ma bowiem możliwość ustalenia w ramach swoich kompetencji, że prowadzona działalność wywiera negatywny wpływ na środowisko, a więc, że doszło do naruszenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska w tym przekroczenia obowiązujących norm emisji hałasu. Wbrew więc zastrzeżeniom Wójta Gminy Wielka Wieś to właśnie ten organ jest uprawniony do podjęcia działań w trybie art. 363 ust. 1 p.o.ś.

Wójt zobowiązany będzie przede wszystkim do ustalenia czy zachodzi sytuacja w której można mówić o działalności wywierającej negatywny wpływ na środowisko. Wydaje się, że najbardziej obiektywnym kryterium w tym zakresie będzie naruszenie obowiązujących standardów korzystania ze środowiska. Oznacza to, że jeżeli na skutek działań osób wykorzystujących przedmiotowe silosy, doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu, to organ wykonawczy gminy będzie zobowiązany do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Prowadząc postępowanie wyjaśniające, organ wykonawczy gminy powinien zmierzać również do ustalenia skali negatywnego oddziaływania na środowisko. Jeżeli bowiem z przeprowadzonej oceny wynikałoby, że środki wskazane w art. 363 p.o.ś. nie byłyby wystarczające albo negatywne oddziaływanie osiągnęło znaczne rozmiary lub zagraża życiu lub zdrowiu, to organem właściwym do wydania stosownej decyzji będzie starosta lub zgodnie z regułami wynikającymi z art. 364 p.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska. Brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności stanu faktycznego wywoła ten efekt, że nie wiadomo będzie, czy w konkretnym przypadku zastosowano właściwe środki odpowiedzialności administracyjnej. Natomiast jeżeli organ administracji nie będzie w stanie wskazać, na czym polega negatywne oddziaływanie i jaka jest jego skala, to powinien rozważyć, czy w konkretnym przypadku nie ma do czynienia z uciążliwościami (a nie negatywnym oddziaływaniem na środowisko), które nie muszą być utożsamiane z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, gdyż ich źródłem może być działalność niepowodująca przekroczenia obowiązujących standardów korzystania ze środowiska, ale ograniczająca np. korzystanie z sąsiedniej nieruchomości. W takim przypadku należałoby rozważyć, czy środkiem prawnym służącym wyeliminowaniu uciążliwości nie powinny być roszczenia negatoryjne zgłaszane na podstawie art. 222 § 2 k.c. a wszczęte postępowanie administracyjne umorzone.

Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz w związku z art. 64 § 3 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wójta Gminy Wielka Wieś jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.