Uzasadnienie
II OW 9/16
Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2016 r. Burmistrz Brwinowa wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie MOP II Brwinów Północ i MOP III Brwinów Południe w ciągu autostrady A2.
W uzasadnieniu Burmistrz Brwinowa wskazał, że pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla w/w przedsięwzięcia. Zdaniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dobudowa parkingów na obszarze obecnych terenów zielonych i chodników nie będzie powodowała powiększenia terenów MOP, zatem organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji – rozbudowy miejsc parkingowych- jest Burmistrz Gminy Brwinów. Zdaniem Burmistrza Brwinowa stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska – w przypadku przedsięwzięć polegających na zmianie lub rozbudowie środowiska – w przypadku przedsięwzięć polegających na zmianie lub rozbudowie przedsięwzięć wymienionych w lit a-g, i oraz j. Z kolei lit a w/w przepisu dotyczy dróg zaliczanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
W myśl § 2 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei według art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) pod pojęciem autostrady rozumie się drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady. Natomiast § 62 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych stanowi, że autostradę należy wyposażyć w miejsca obsługi podróżnych. Z kolei według § 63 powołanego rozporządzenia wyróżnia się trzy rodzaje miejsc obsługi podróżnych.
W motywach wniosku wskazano, że w decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia określono zakres inwestycji, który obejmował miedzy innymi budowę miejsc obsługi podróżnych (MOP II Baranów, MOP III Baranów, MOP II Brwinów, MOP III Brwinów).
W ocenie Burmistrza Brwinowa każda rozbudowa na terenie MOP jest zmianą przedsięwzięcia jakim jest autostrada i zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej jest regionalny dyrektor ochrony środowiska.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrza Brwinowa Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie wniósł o wskazanie Burmistrza Brwinowa jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego rozbudowa jest rodzajem budowy. Należy zatem domniemywać, że roboty budowlane polegające na zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego nie objęte definicją przebudowy, będą stanowić jego rozbudowę. Zgodnie z wnioskiem inwestycja dotyczy dobudowy parkingów na terenie istniejącego MOP i nie będzie powodowała zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jakim jest MOP, w postaci powiększenia jego terenów, a więc jego rozbudowy w świetle przybliżanych wyżej uwarunkowań. Dodano, że mając wątpliwości co do swojej właściwości Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wystąpił do strony o zakwalifikowanie przedsięwzięcia w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływa ną środowisko. W piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. Pełnomocnik strony kwalifikując to przedsięwzięcie wskazał na § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia – dotyczący budowy parkingów. W świetle obowiązujących przepisów organem właściwym do wydania decyzji dla tego typu przedsięwzięć jest wójt, burmistrz, prezydent. Zauważono też, że powołane rozporządzenie nie wyszczególnia przedsięwzięć polegających na budowie MOP, natomiast wskazuje budowę parkingów i zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia przypisuje je wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi, jako organowi właściwemu do wydania decyzji. W związku z powyższym wydanie decyzji środowiskowej na budowę parkingów bez względu na ich lokalizację (na terenie MOP czy innym) należy przypisać wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór kompetencyjny ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów, co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej.
Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma rozstrzygnięcie, czy rozbudowa Miejsca Obsługi Podróżnych (MOP), czy też innego elementu autostrady, która nie następuje wraz z budową tejże autostrady, lecz już po jej zakończeniu, powinno być oceniane jako realizacja odrębnej, samodzielnej inwestycji, a co za tym idzie, czy odrębnie powinna być ustalana właściwość rzeczowa i miejscowa organu administracji publicznej w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Burmistrza Gminy Brwinów.
Po pierwsze, stosownie do treści art. 3 pkt 13 ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o przedsięwzięciu, rozumie się przez to również przedsięwzięcia powiązane technologiczne, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Oznacza to, że na potrzeby ustalenia właściwości organu ustawodawca nie wprowadza odrębnej kategorii samodzielnych przedsięwzięć realizowanych w ramach jednego, większego przedsięwzięcia i na różnych jego etapach. Przeciwnie, celem ustawy jest między innymi zagwarantowanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla całego realizowanego przedsięwzięcia przez jeden, kompetentny organ, co zapewni nie tylko rzetelność, ale i spójność tej oceny oraz postępowania ją poprzedzającego. Należy zgodzić się z Burmistrzem, że trudno zakładać by racjonalny ustawodawca dopuszczał możliwość wydania decyzji środowiskowej dla "wycinka" pewnej inwestycji przez inny organ, niż był właściwy do wydania decyzji dla pozostałej części tego przedsięwzięcia. Oznacza to, że o samodzielności przedsięwzięcia można mówić jedynie w przypadku, gdy stanowi ono realizowaną samodzielnie i całkowicie odrębną inwestycję, niepowiązaną technologicznie z innymi przedsięwzięciami. O powiązaniu technologicznym decydować zaś będzie nie tylko stan faktyczny, ale również obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.
Po drugie, nie ulega wątpliwości, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia wiąże się integralnie i przede wszystkim technologicznie z realizacją całej przedmiotowej inwestycji drogowej. Świadczy o tym z jednej strony ujęcie MOP-u w decyzji Wojewody Mazowieckiego (którego kompetencje obecnie przejął Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie) z dnia 14 listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowego odcinka autostrady, w której określono zakres inwestycji, obejmujący między innymi budowę miejsc obsługi podróżnych. Treści i zakresu powyższej decyzji nie sposób więc pominąć przy wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskazanego we wniosku inwestora objętym sporem. Z drugiej zaś strony, za takim ujęciem MOP-u przemawiają powołane przez Burmistrza przepisy ustawy o drogach oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, które regulują kwestię realizacji inwestycji drogowych dotyczących autostrad między innym w zakresie budowy miejsc obsługi autostrad. Przepisy te w sposób jednoznaczny zaliczają miejsca obsługi podróżnych do części składowej autostrady (art. 4 pkt 11 lit. c/ ustawy o drogach) oraz wyposażenia technicznego autostrad (tytuł Działu III rozporządzenia). Warto przy tym zaznaczyć, że MOP-y mogą posiadać zróżnicowane funkcje, o czym stanowi § 63 ust. 1 pkt 1-3 tego rozporządzenia, w tym obejmować zarówno obiekty gastronomiczno-handlowe oraz stacje paliw.
Powyższe oznacza, że właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w niniejszej sprawie wynika z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. h ustawy środowiskowej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a., wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jako organ właściwy do rozpoznania sprawy objętej wnioskiem.