Uzasadnienie
Wnioskiem z 24 stycznia 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o rozstrzygnięcie sporu o kompetencyjnego przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie jako organu właściwego do stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Drawska Pomorskiego z [...] czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej w rejonie miejscowości [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, realizowanego na działkach o nr ewidencyjnych [...], obręb [...] oraz decyzji Burmistrza Drawska Pomorskiego z [...] października 2015 r. zmieniającej decyzję Burmistrza Drawska Pomorskiego z [...] czerwca 2015 r.
W uzasadnieniu Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że powyższy wniosek o stwierdzenie nieważności został mu przekazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, które stanęło na stanowisku, że podstawą rozpoznania wniosku powinien być art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353, ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. poz. 961), która zmieniła właściwość rzeczową organów do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych. Organem właściwym w I instancji jest obecnie regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 78 ust. 1 pkt 1 lit. r ustawy środowiskowej). Natomiast przed 16 lipca 2016 r. organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych był wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a organem wyższego stopnia samorządowe kolegium odwoławcze.
W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w tej sprawie będzie organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w I instancji, a nie organ wyższego stopnia do organu właściwego obecnie do wydania przedmiotowej decyzji.
W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o wskazanie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako organu właściwego w sprawie.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, właściwość rzeczową organu administracji zgodnie z art. 20 k.p.a. ustala się według przepisów o zakresie jego działania, a więc właściwość ta wynika z przepisów prawa materialnego. Stanowi ona też podstawę dla określenia właściwości instancyjnej zarówno w postępowaniu zwyczajnym jak i w postępowaniach nadzwyczajnych. Zmiana właściwości rzeczowej, na skutek zmiany w przepisach prawa materialnego, wpływa na zmianę właściwości instancyjnej wynikającej z art. 17 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, a więc bez znaczenia jest, jaki organ był właściwy w chwili wydania kontrolowanego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Spór do jakiego doszło w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wynikająca z nowelizacji przepisów prawa materialnego zmiana właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą nowelizacją, przy założeniu, że dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej. W tej sprawie spór ten wiąże się z nowelizacją ustawy środowiskowej wprowadzoną ustawą z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która zmieniła właściwość rzeczową organów do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych. Organem właściwym do wydania tego rodzaju decyzji w I instancji jest obecnie regionalny dyrektor ochrony środowiska, co wynika wprost z dodanego na skutek nowelizacji art. 78 ust. 1 pkt 1 lit. r ustawy środowiskowej. Natomiast decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności w tej sprawie, wydał organ właściwy przed nowelizacją, a więc Burmistrz Drawska Pomorskiego, wobec którego organem wyższego stopnia było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (art. 17 pkt 1 k.p.a.).
Powyższa kwestia została rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. II OPS 1/12, w której Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednocześnie, że nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, ale o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, z którymi wiąże się likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Natomiast jeżeli organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., to organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności musi być wyłącznie organ wskazany na podstawie tych przepisów. Powyższe stanowisko zostało wyrażone na gruncie przepisów dotyczących scalania gruntów, jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszy wniosek, znajduje ono zastosowanie również w tej sprawie. Oznacza to, że organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej powinien zostać ustalony na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc z uwzględnieniem zasady ogólnej z art. 17 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 k.p.a., która przewiduje, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Drawska Pomorskiego jest w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nowym, ale właściwy organ nie orzeka w nim ponownie co do istoty sprawy, lecz kontroluje decyzję wydaną w postępowaniu zwyczajnym pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej spowoduje jej usunięcie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Nie dochodzi zatem do sytuacji, w której organ, który obecnie nie jest właściwy do wydania decyzji w postępowaniu zwyczajnym, rozstrzygałby ponownie w przedmiocie decyzji środowiskowej w związku z wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie jako organ właściwy w sprawie.