Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2018 r. R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą we W. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy Mikstat z wnioskiem o wydanie na jej rzecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne M. oraz na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji tego składowiska. Z dokumentacji załączonej do wniosku (karta informacyjna przedsięwzięcia) wynika, że inwestycja zlokalizowana będzie w miejscowości M., gmina M., powiat o., dz. ew. nr [...],[...],[...], obręb M.. W ewidencji gruntów jako właściciel ww. działek widnieje Miasto i Gmina Mikstat.
Burmistrz Miasta i Gminy Mikstat w dniu [...] stycznia 2019 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji ww. inwestycji. Następnie wystąpił o opinie do uprawnionych organów, a także o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu.
W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wypowiadając się odnośnie do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przywołał treść art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm., dalej jako ustawa środowiskowa), który wskazuje na właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, dla których wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994).
Organ zwrócił uwagę, że w karcie informacyjnej przedsięwzięcia na str. 3 wskazano, że zarządzającym składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości M. jest Miasto i Gmina Miksat. Jedynym właścicielem terenu, którego dotyczy inwestycja jest Miasto i Gmina Mikstat. Natomiast według danych z KRS firma R. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. posiada tytuł prawny do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów. Podkreślono, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów jest nieważna stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W tych okolicznościach organ zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Mikstat o wyjaśnienie ww. kwestii oraz czy organ ten podtrzymuje swoje wystąpienie o opinię co do potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
W odpowiedzi na powyższe pismo Burmistrz Miasta i Gminy Mikstat pismem z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek Spółki o wydanie decyzji środowiskowej według właściwości Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Poznaniu powołując się na treść art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta Mikstat o wyjaśnienie na jakiej podstawie został mu przekazany wniosek Spółki. Zauważył, że w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. nie wskazywał na swoją właściwość w sprawie lecz sygnalizował jedynie konieczność zbadania właściwości Burmistrza do wydania decyzji środowiskowej w przedmiotowej sprawie z uwagi na treść art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej. Podkreślił, że wnioskodawcą jest Spółka R. Sp. z o.o. Sp. k. a z pisma przekazującego sprawę nie wynika aby Spółka ta była podmiotem zależnym od gminy w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym.
Również z KRS-u nie wynika aby gmina posiadała jakiekolwiek udziały w tej spółce. Organ zaznaczył, że należy rozstrzygnąć kwestię czy podmiotem planującym podjęcie się realizacji przedsięwzięcia (na którego rzecz zostanie wydana decyzja) jest Gmina Mikstat, czy też ww. Spółka.
Burmistrz Miasta i Gminy Mikstat w odpowiedzi na powyższe pismo wskazał, że przeanalizował swoją właściwość w niniejszej sprawie i powziął co do niej wątpliwości. Uznał bowiem, że skoro wnioskująca Spółka jest podmiotem działającym na zlecenie Miasta i Gminy Mikstat na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2018 r., w której to umowie Gmina zleca Spółce rekultywację gminnego składowiska odpadów w miejscowości M., to podmiot ten działa jako wykonawca Miasta i Gminy Mikstat. Podkreślono, że Spółka nie jest podmiotem zależnym od gminy w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Burmistrz powziął wątpliwość odnośnie do swojej właściwości w sprawie bowiem jest organem wykonawczym gminy, na zlecenie której ma być przeprowadzona rekultywacja gminnego składowiska odpadów. Zdaniem organu pomimo niewskazania gminy wprost we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to ona ma zarówno interes faktyczny jak i prawny w odpowiednim załatwieniu sprawy i kwestią niejednoznaczną pozostaje fakt, czy nie powinna być ona traktowana jako podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, reprezentowany przez spółkę R. Sp. z o.o. Sp. k.
W tych okolicznościach Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej jako RDOŚ w Poznaniu) wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 22 § 2 K.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Mikstat przez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku R. Sp. z o.o. Sp. k. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wskazanego tam przedsięwzięcia.
Organ zaprzeczył jakoby w piśmie z [...] lutego 2019 r. uznał się za właściwy w sprawie. Wyjaśnił, że zwrócił tam jedynie uwagę na konieczność zbadania właściwości Burmistrza Miasta i Gminy Mikstat do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w świetle art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej.
Mając na uwadze regulację art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej RDOŚ w Poznaniu wskazał, że z pisma Burmistrza z [...] marca 2019 r. nie wynika aby Spółka była podmiotem zależnym od Gminy w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Z KRS-u nie wynika aby Gmina posiadała udziały w tej Spółce. Organ zwrócił się do Burmistrza oraz do Spółki z zapytaniem czy wnioskodawca jest podmiotem zależnym od gminy zgodnie z art. 24m ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi organ zaprzeczył jakoby Spółka była podmiotem zależnym Gminy. Wskazano jedynie, że Spółka działa jako wykonawca Gminy w sprawie rekultywacji gminnego składowiska odpadów w miejscowości M. Natomiast Spółka w piśmie z dnia 7 maja 2019 r. stwierdziła, iż jako wykonawca i zarazem podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów w ramach rekultywacji składowiska odpadów nie jest podmiotem zależnym od Miasta i Gminy Mikstat.
W ocenie RDOŚ w Poznaniu zgodne oświadczenia Burmistrza oraz wnioskodawcy dowodzą, że nie zachodzi przypadek określony w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l ustawy środowiskowej, a zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może rozpatrzyć przedmiotowego wniosku. W jego ocenie organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest Burmistrz Miasta i Gminy Mikstat.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., Poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie art. 15 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga niniejszą sprawę na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.
Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. Spór ten może mieć wymiar pozytywny lub negatywny. W pierwszym przypadku oba organy twierdzą, że są właściwe do załatwienia sprawy. W drugim żaden z organów, do którego trafiła sprawa nie uważa się za właściwy.
W niniejszej sprawie wystąpił spór negatywny bowiem zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu jak i Burmistrz Miasta i Gminy Mikstat uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą we W. o wydanie na jej rzecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne M. oraz na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji tego składowiska. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana będzie w miejscowości M., gmina M., powiat o., dz. ew. nr [...],[...],[...], obręb M. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu kompetencyjnego ma ustalenie jaki podmiot jest wnioskodawcą w niniejszej sprawie tzn. na rzecz jakiego podmiotu ma zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu w kierowanych do Burmistrza Miasta i Gminy Mikstat zwracał uwagę, że Miasto i Gmina Mikstat jest zarządzającym składowiskiem odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości M. i jednocześnie właścicielem terenu składowiska. Natomiast Spółka występująca z wnioskiem o wydanie decyzji ma tytuł prawny do dysponowania całą nieruchomością. Miało to na celu poddanie w wątpliwość czy podmiotem występującym z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dla opisanego wyżej przedsięwzięcia powinna być Spółka czy raczej Miasto i Gmina Mikstat. Wprost mowa o tym w piśmie RDOŚ w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. (in fine).
Stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy Mikstat jest niezrozumiałe. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. stwierdza się, że: ˵Pomimo niewskazania gminy wprost we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zauważyć należy, że ma ona zarówno interes faktyczny jak i prawny w odpowiednim załatwieniu sprawy i kwestią niejednoznaczną pozostaje fakt czy nie powinna być ona traktowana jako podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia reprezentowany przez Spółkę R. Sp. z o.o. Sp. k.".
Skoro Burmistrz reprezentujący Gminę na zewnątrz jako jej organ wykonawczy wskazuje na interes faktyczny i prawny Gminy w uzyskaniu decyzji środowiskowej dla ww. przedsięwzięcia, bo tak należałoby rozumieć wypowiedź Burmistrza, to adekwatną reakcją na sugestie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powinno być zmodyfikowanie wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji, tak by zamiast Spółki, będącej jedynie wykonawcą umowy zlecenia na mocy łączącej Gminę i Spółkę umowy, jako wnioskodawca występowała Miasto i Gmina Mikstat. Tak zmodyfikowany wniosek jednoznacznie wskazywałby na właściwość Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na podstawie art. 75 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy środowiskowej, bowiem organ ten właściwy jest gdy wnioskodawcą jest jednostka samorządu terytorialnego (Gmina), dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (Burmistrz Gminy). Pomimo sugerowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w piśmie z dnia [...] maja 2019 r., że wnioskodawcą jest Gmina reprezentowana przez Spółkę przedmiotowy wniosek składa jednak Spółka.
Dodatkowo Spółka w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. będącym odpowiedzią na zapytanie RDOŚ w Poznaniu odnośnie do ustalenia czy Spółka jest podmiotem zależnym od gminy w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje, że decyzja środowiskowa będzie jej niezbędna do wystąpienia o zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Zaznacza, że o ile rekultywację składowiska będzie realizowała na rzecz Gminy i Miasta Mikstat, to przetwarzanie odpadów w ramach tej rekultywacji będzie realizowane wyłącznie przez Spółkę, stąd też planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia oraz wnioskującym o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest Spółka a nie Miasto i Gmina Mikstat. Zdaniem Spółki, należy rozgraniczyć kwestie samej rekultywacji składowiska odpadów, do której zobowiązane jest Miasto i Gmina Mikstat, zgodnie z posiadaną przez Gminę decyzją wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska odpadów (przed którą uzyskanie decyzji środowiskowej nie jest wymagane) od przedsięwzięcia objętego wnioskiem tj. przetwarzania odpadów w ramach rekultywacji, które będzie prowadzone przez Spółkę.
W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że to Spółka ma być adresatem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia polegającego z jednej strony na rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne M., z drugiej zaś na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji tego składowiska.
W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że organy niejako same wprowadziły siebie nawzajem w błąd. Niewłaściwe było sugerowanie, że zastosowanie może mieć art. 75 ust. 1 pkt 1 lit l ustawy środowiskowej a przez to, że jednostka samorządu terytorialnego powinna być wnioskującym o wydanie decyzji środowiskowej (wskazywanie na zarządcę i właścicielka terenu składowiska odpadów). Dopatrywanie się pozycji zależności pomiędzy Gminą a Spółką też było bezpodstawne bowiem wskazywało jednoznacznie na możliwość zastosowania ww. przepisu.
Zdaniem NSA, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit l ustawy środowiskowej wskazujący na właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska w ogóle nie powinien mieć zastosowania bowiem jego hipoteza nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy.
Skoro Spółka jednoznacznie wskazuje siebie jako adresata decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów w ramach rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne M., to według tego przedmiotu sprawy organy powinny określić swoją właściwość. Spółka wskazuje, że zasadnicze znaczenie ma dla niej przetwarzanie odpadów zamkniętego już składowiska natomiast dokonująca się podczas przetwarzania odpadów rekultywacja występuje niejako obok, przy okazji i nie jest powodem wystąpienia o decyzję środowiskową bowiem rekultywacja nie wymaga tego rodzaju decyzji.
W tym stanie rzeczy rozpatrywanie właściwości RDOŚ w Poznaniu czy Burmistrza Miasta i Gminy Mikstat na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 1 lit l ustawy środowiskowej było pozbawione podstaw.
Właściwość organu należy ustalić biorąc pod uwagę przedmiot wniosku tj. przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne na składowisku odpadów. Sama rekultywacja nie ma znaczenia bowiem proces ten nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zresztą to właśnie przetwarzanie odpadów prowadzić będzie do rekultywacji. W ocenie NSA, zastosowanie powinien mieć art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej wskazujący na ogólną właściwość wójta, burmistrza, prezydenta miasta do wydania decyzji środowiskowej w przypadku pozostałych przedsięwzięć. Przedmiot sprawy nie wskazuje na właściwość żadnego innego organu z organów wymienionych w art. 75 ust. 1 tej ustawy.
Z powyższego wynika, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu przez R. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W. odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne M. będzie Burmistrz Miasta i Gminy Mikstat zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej. Słusznie zauważa RDOŚ w Poznaniu, że art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. l nie miał zastosowania, a zatem organ ten nie był właściwy w sprawie.
Na marginesie stwierdzić należy, że zastosowania nie miał również art. 75 ust. 1a ustawy środowiskowej albowiem wniosek Spółki odnosi się wyłącznie do przetwarzania odpadów w ramach, którego następuje rekultywacja składowiska odpadów. Nie występuje zatem sytuacja z ww. przepisu tj. wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obejmuje co najmniej dwa przedsięwzięcia realizowane w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego, dla których właściwe rzeczowo są co najmniej dwa organy, w tym regionalny dyrektor ochrony środowiska.
W związku z powyższym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko polegającego na rekultywacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne M. oraz na przetwarzaniu odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji tego składowiska, zlokalizowanego w miejscowości M., gmina M., powiat o., dz. ewid. nr [...],[...],[...], obręb M., będzie Burmistrz Miasta i Gminy Mikstat w myśl art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał Burmistrza Miasta i Gminy Mikstat jako organ właściwy w sprawie.