Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wojewodą D. w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającej wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nr [...] sporządzonego przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego w G. w dniu [...] grudnia 1947 r.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. pismem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] przekazało Wojewodzie D. odwołanie M. H. i G. H.-K., reprezentowanych przez radcę prawnego P. K., od w/w decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2012 r. Organ w uzasadnieniu powyższego pisma wskazał, iż właściwość Wojewody D. do rozpatrzenia powyżej sprawy wynika z unormowań art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.).
Wojewoda D. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] zwrócił Kolegium odwołanie M. H. i G. H.-K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie Wojewody organem odwoławczym w opisanej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. Taką ocenę Wojewoda wywiódł z unormowań art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Wojewoda stwierdził, że skoro przepisy dekretu o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych nie wskazują organu odwoławczego w stosunku do starosty, tym samym ustalenie właściwości organu odwoławczego dokonuje się w oparciu o przepisy ogólne.
W świetle tych przepisów, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Natomiast powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie mają charakteru przepisów szczególnych, wyłączających w niniejszej sprawie właściwość Kolegium, wynikającą z reguł ogólnych. Powołane wyżej przepisy prawa, umieszczone w odrębnych, nienastępujących po sobie jednostkach redakcyjnych ustawy, ustanawiają dwie odrębne normy prawne o różnych zakresach zastosowania.
Jak dalej wywiedziono w powyższym piśmie, wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Organem administracji publicznej, do którego właściwości należą sprawy z zakresu administracji rządowej, dotyczące osadnictwa rolnego na obszarze tzw. ziem odzyskanych, w tym wydawanie orzeczeń o wykonaniu aktu nadania, jest starosta (art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych). Domniemanie kompetencji wojewody, wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Z kolei przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy określa pozycję wojewody w strukturze organów administracji publicznej i potwierdza, że pełni on również (tj. obok innych zadań) rolę organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Jednak, w jakich przypadkach Wojewoda jest organem wyższego stopnia, wynika z przepisów odrębnych. Ponieważ w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych nie wskazano organu właściwego do rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, oznacza to, że przy wyznaczaniu właściwości w tym zakresie zastosowanie ma reguła określona w art. 17 pkt 1 k.p.a. Natomiast każdy wyjątek od tej kodeksowej zasady musi jednoznacznie wynikać z obowiązujących przepisów prawa, tak, jak ma to miejsce -przykładowo - w przypadku art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).
Wojewoda D. stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że z przepisów ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wynika, iż wojewoda jest w każdym przypadku organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie podzieliło powyższego stanowiska zaprezentowanego przez Wojewodę D. Kolegium wskazało, że zgodnie z brzmieniem aktualnie obowiązującego przepisu art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych - granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Z dniem 1 kwietnia 2009 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, odpadła właściwość samorządowych kolegów odwoławczych do prowadzenia tego rodzaju spraw. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Ponadto, przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy stanowi, iż wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.
Zatem, w ocenie Kolegium, Wojewoda D. błędnie uznaje właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na tej podstawie, że przepisy powołanego dekretu z dnia 6 września 1951 r. nie wskazują organu odwoławczego, i co z tym związane organ właściwy ustala się w oparciu o przepisy art. 17 pkt 1 k.p.a.
Odpowiedź na wniosek złożył Wojewoda D., podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie i wnosząc o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. jako organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2012 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny).
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L. a Wojewodą D., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpoznania odwołania M. H. i G. H.-K. od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] odmawiającej wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania nr [...] sporządzonego przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego w G. w dniu [...] grudnia 1947 r.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., należy rozumieć między innymi starostę. Przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi zasadę, co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Wskazany przepis należy zatem interpretować w powiązaniu z treścią art. 20 k.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie właściwości instancyjnej. Stosownie bowiem do art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazać należy, że przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a.
Z powyższego wynika, że organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie.
Należy zwrócić uwagę, że dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych w art. 6 ust. 1 stwierdza, że granice gospodarstw rolnych oraz ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania. Orzeczenie to wydaje z urzędu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przepisy dekretu nie wskazują jednak organu wyższego stopnia w stosunku do starosty, a zatem nie dają podstawy do odstąpienia od zastosowania zasady wyrażonej w art. 17 pkt 1 k.p.a.
W konsekwencji, wobec braku przepisu szczególnego, który wskazywałby wojewodę jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty odmawiającej wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, należało przyjąć zgodnie z ogólną normą art. 17 pkt 1 k.p.a., iż właściwym organem w sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Odnosząc się zaś do argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., że z dniem wejścia w życie ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie odpadła właściwość samorządowych kolegów odwoławczych do prowadzenia tego rodzaju spraw, a na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, wskazać należy, że podział na zadania z zakresu administracji rządowej i pozostałe sprawy z punktu widzenia ustalenia właściwego organu odwoławczego został zniesiony przez nowelizację art. 17 pkt 1 k.p.a. ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 - art. 2 pkt 7). Zmiana ta stanowiła działanie legislacyjne ustawodawcy, które prowadzi do uznania, że organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OW 23/10, niepubl.).
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.