Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 maja 2014 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wójtem Gminy Bukowiec o wskazanie organu właściwego w sprawie zanieczyszczenia powietrza przez spalanie substancji niedozwolonych oraz stworzenie zagrożenia dla ludzi.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 4 marca 2014 r. do Urzędu Gminy w Bukowcu wpłynęło pismo (e-mail) T. B. w sprawie spalania na terenie sąsiedniej działki w piecu centralnego ogrzewania i w piecu w garażu różnego rodzaju śmieci, opon, zderzaków, itp., co powodowało uciążliwość zapachową, zanieczyszczenie powietrza oraz zagrożenie dla zdrowia ludzkiego.
Wójt Gminy Bukowiec uznał, że organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy w części dotyczącej spalania substancji niedozwolonych, uciążliwości zapachowej oraz zanieczyszczenie powietrza jest Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska (WIOŚ), a w części związanej ze zdrowiem ludzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.), pismem z dnia 6 marca 2014 r. znak: RRiB.606.1.2014.RS przekazał przedmiotowe pismo w części związanej ze spalaniem substancji niedozwolonych, uciążliwości zapachowej oraz zanieczyszczeniem powietrza Wojewódzkiemu Inspektoratowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy.
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy pismem z dnia 27 marca 2014 r. znak WIOŚ-WI.1331.3.40.2014.ML zwrócił się do Wójta Gminy Bukowiec z zapytaniem, czy pod wskazanym w piśmie adresem prowadzona jest działalność gospodarcza. W odpowiedzi Wójt Gminy Bukowiec pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. znak: RRiB.606.1.1.2014.RS poinformował, że pod adresem wskazanym w e-mailu T. B., tj. w [...] ul. [...], nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Z treści pisma T. B. oraz pisma z dnia 11 kwietnia 2014 r. Wójta Gminy Bukowiec nie wynika, aby przedstawione w nim okoliczności i zdarzenia miały związek z podmiotem podlegającym kontroli Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, a więc zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1991 r. - o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686 z późn. zm.) kontrola podmiotów korzystających ze środowiska ma należeć do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska.
Jednocześnie zwrócono uwagę, iż stosownie do art. 379 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm., dalej uPoś), organ występuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji wówczas, gdy w wyniku kontroli stwierdzi naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy. Wójt Gminy Bukowiec nie przeprowadził kontroli w zakresie spalania substancji niedozwolonych na określonej w przedmiotowym piśmie nieruchomości, oraz nie wskazał w piśmie z dnia 6 marca 2014 r. podstawy prawnej ewentualnego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sytuacji, w opinii Inspektoratu, przed przekazaniem sprawy do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy Wójt Gminy Bukowiec powinien skorzystać z zapisów zawartych w art. 379 ust. 1-3 uPoś, tj. przeprowadzić kontrolę, i na tej podstawie dokonać oceny, czy występują przesłanki do skierowania sprawy do załatwienia przez WIOŚ w Bydgoszczy.
W odpowiedzi Wójta Gminy Bukowiec na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniesiono o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie, że organem właściwym do dalszego prowadzenia sprawy jest Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, a okoliczności wskazane we wniosku pozostają bez znaczenia dla określenia właściwości tego organu. Zdaniem organu gminy przepisu art. 379 uPoś nie można rozumieć w ten sposób, że jedynym źródłem informacji o wszczęciu postępowania miałaby być kontrola wykonywana przez wójta gminy. Przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania mogą pochodzić także z podań wnoszonych mailowo. Podniesiono, że rozwiązanie zaproponowane przez wnioskodawcę prowadzi do nieracjonalnego przedłużania podstępowania jurysdykcyjnego, które ma być zawsze rzekomo poprzedzone postępowaniem kontrolnym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne, podobnie stanowi art. 22 § 2 K.p.a. – "Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny". Spór tzw. negatywny występuje w sytuacji, w której organy wywodzą, że sprawa do ich zakresu działania nie należy (por. szerzej K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 46). W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim pozostający nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają organ jednostki samorządu terytorialnego – Wójt Gminy Bukowiec i organ administracji rządowej – Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy. Przedmiot sprawy oraz charakter podmiotów pozostających w sporze o właściwość wskazują, że spór ten mógłby rozstrzygnąć sąd administracyjny.
Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa).
Spór kompetencyjny dotyczy właściwości rzeczowej organu. Spór ten powstał na tle ustalenia właściwości organu do rozpatrzenia podania T. B., który w mailu zawiadomił o spalaniu na terenie działki sąsiedniej różnego rodzaju odpadów, co wywoływać ma skutki uciążliwe dla niego i członków jego rodziny. Rzecz jednak w tym, że podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego wywołującego spór kompetencyjny pomiędzy organami administracji publicznej. Dopiero wówczas możliwe jest przesądzenie, czy stan ten jest objęty określoną normą prawną, i wskazanie organu administracji publicznej zobowiązanego do jej zastosowania w sprawie (wydania rozstrzygnięcia). Sytuacja, w której ustaleń takich nie poczyniono bądź nie zrobiono tego jednoznacznie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2004 r., II OW 110/04, ONSAiwsa z 2005, nr 2, poz. 46).
Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ rozstrzygające znaczenie dla wskazania organu właściwego w sprawie z wniosku T. B. ma dokonanie ustaleń faktycznych, czy istotnie dochodzi do spalania odpadów na terenie działki sąsiedniej. W sprawie organy toczące spór kompetencyjny nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń faktycznych, nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego. W szczególności w okolicznościach rozpoznawanego wniosku nie wiadomo nic o statusie podmiotu mającego negatywnie oddziaływać na środowisko, a może to przecież mieć istotne znaczenie dla określenia kompetencji właściwego organu. Z mocy art. 362 ust. 1 uPoś wynika wszak, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;
2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego, kompetencja do wydania decyzji w tym aspekcie należy do starosty (por. art. 378 ust. 1 uPoś). Z kolei zgodnie z art. 363 uPoś wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, zaś dopiero z mocy art. 379 ust. 5 cyt. ustawy wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa występują do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organy te stwierdzą naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy.
W judykaturze zasadnie wskazuje się, że o sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2007 r., II OW 25/07, LEX nr 384675). W tym miejscu trzeba wskazać, że ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, z którego organ wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy z zakresu administracji publicznej, daje mu podstawę do przekazania żądania organowi jego zdaniem właściwemu w sprawie, a następnie - gdy i ten organ uzna się za niewłaściwy - wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W przeciwnym razie wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego z takim wnioskiem należy uznać za przedwczesne.
Skoro w przedmiotowej sprawie żaden z organów pozostających w sporze nie przeprowadził jakichkolwiek czynności pozwalających na ustalenie stanu faktycznego, z którego można by wnioskować o kompetencji organu w zakresie ochrony środowiska, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, działając na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 Ppsa.