Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość ze Starostą Powiatu Bełchatowskiego w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę zjazdu publicznego z drogi Nr 8 relacji Wrocław – Bełchatów - Piotrków Trybunalski-Warszawa w km 304+381 do obsługi komunikacyjnej działek o nr ewid. 193/3 i 1006 w obrębie Nr 5 Bełchatów przy ul. Piłsudskiego Nr 31 i 33 w Bełchatowie złożonego przez M. i M. M. W uzasadnieniu wniosku wywodził, że zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 jest starosta. Według art. 82 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanym I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz usytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu – nie związanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek.
Przepisy § 3 ust. 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) definiują pojęcie zjazdu jako część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu z dojazdem do nieruchomości przy drodze. Do dnia 9 grudnia 2003 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) była to jedyna definicja zjazdu z drogi zawarta w przepisach. Powołana ustawa w art. 1 ust. 3 wprowadziła pojęcie zjazdu jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewoda Łódzki wskazał, że w związku z powyższym, choć zjazd jest położony w pasie drogowym nie jest częścią drogi. Nie jest obiektem lub urządzeniem służącym do utrzymania dróg i transportu drogowego. Jest obiektem służącym do obsługi nieruchomości położonych przy drodze. Ustawowa definicja zjazdu spowodowała utratę przez Wojewodę kompetencji do orzekania w sprawie zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich. Od dnia wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw organem właściwym w sprawie jest Starosta Powiatu Bełchatowskiego. Wniosek taki wynika z faktu, że pomimo istnienia dwóch definicji zjazdu zawartych w dwóch powołanych aktach prawnych, ustalenia należy opierać o ustawę o drogach publicznych, która jest aktem wyższego rzędu, natomiast rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy – Prawo budowlane.
W związku z tym, że postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2005 r. nr 420/05 Starosta Powiatu Bełchatowskiego przekazał wniosek M. i M. M., na podstawie art. 65 § 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 20, poz. 2016 ze zm.) do załatwienia Wojewodzie Łódzkiemu, zachodziła konieczność wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpoznanie sporu o właściwość organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie powstał negatywny spór kompetencyjny ponieważ zarówno Wojewoda Łódzki jak i Starosta Powiatu Bełchatowskiego uznali, że są niewłaściwi do rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku M. i M. M., w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr 8 relacji Wrocław – Bełchatów – Piotrków Trybunalski – Warszawa w km 304+381 do obsługi komunikacyjnej działek o nr ewid. 193/3 i 1006 w obrębie Nr 5 Bełchatów przy ul. Piłsudskiego Nr 31 i 332 w Bełchatowie.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2010 ze zm.) stanowi w art. 1, że normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Obiektem budowlanym, w rozumieniu tej ustawy, jest m.in. droga publiczna, jak też i zjazd z tej drogi, łączący z tą drogą określoną nieruchomość. Stosownie do powołanego art. 1, ustawodawca w art. 82 ust. 2 stwierdził, że organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta, za wyjątkiem spraw określonych w ust. 3 i 4 tego artykułu, w tym między innymi i spraw dotyczących dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymywania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu – niezwiązanymi w użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek.
W tych sprawach organem pierwszej instancji jest wojewoda. Nie jest to jednak, w obowiązującym stanie prawnym, równoznaczne z tym, że wojewoda jest jednocześnie organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej. W oparciu o regulację zawartą w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W § 3 pkt 12 powołanego rozporządzenia, zostało określone co należy rozumieć pod pojęciem "zjazdu". Zjazd według przyjętej w tym przepisie definicji "to część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem". Definicji zjazdu nie zawierała ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2000 Nr 71, poz. 838).
Ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) wprowadzono ustawową definicję zjazdu do art. 4 pkt 8 powołanej ustawy o drogach publicznych, stanowiąc "Użyte w ustawie określenia oznaczają: zjazd – połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika zatem, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, tak jak określało to rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r., a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Definicja legalna pojęcia "zjazdu" zawarta w ustawie o drogach publicznych obowiązuje również przy ustalaniu organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego do rozpoznawania spraw z tego zakresu w pierwszej instancji.
Z art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane wyraźnie wynika, że wojewoda jest organem pierwszej instancji w zakresie dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg. Zjazd, który, jak zostało ustalone w definicji zawartej w ustawie o drogach publicznych, nie stanowi części drogi, nie służy także do utrzymania drogi. Wojewoda, zatem, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.) nie może być uznany za organ właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu. Organem właściwym w tych sprawach jest starosta.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 152 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowił jak w sentencji.