Uzasadnienie
Pismem z 11 maja 2018 r. Starosta Bydgoski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy szkody w środowisku, polegającej na zanieczyszczeniu gleby i ziemi spowodowanej przez wprowadzenie do gleby i ziemi węglowodorów C12 - C35, przez "[...], W.W." w obrębie nieruchomości obejmującej działkę nr [...]/15, położonej w miejscowości [...], przy ul. [...] 12, gm. [...], pow. [...], na której przedsiębiorca prowadzi działalność usługową.
Starosta Bydgoski wyjaśnił, że z dokumentów przekazanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wynika, że zanieczyszczenie gleby i ziemi olejami mineralnymi zostało stwierdzone na podstawie badań laboratoryjnych próbek gruntu pobranych przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy w trakcie kontroli przedsiębiorcy. Ponadto, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy - pismo z 9 marca 2018 r. wskazujące na bardzo wysokie przekroczenie wartości sumy węglowodorów w glebie i ziemi, świadczące o jej zanieczyszczeniu.
Dodatkowo pismem z 28 marca 2018 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy potwierdził, że przesłanie wyników należy traktować jako zgłoszenie szkody w środowisku, w rozumieniu art. 24 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r., poz. 954 ze zm. – dalej jako "ustawa szkodowa"). W ocenie Starosty Bydgoskiego, przekazanie mu sprawy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy było więc nieuzasadnione, ponieważ została stwierdzona szkoda w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11c ustawy szkodowej. Wyniki wykonanych badań pobranych próbek gleby stanowią negatywną, mierzalną zmianę stanu środowiska, spowodowaną działalnością podmiotu, który był kontrolowany przez organ ochrony środowiska.
Ponadto istnieje możliwość oceny wyników badań w stosunku do obowiązujących standardów w tym zakresie, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395). Z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia wynika, że węglowodory C12 - C35 należą do substancji powodujących ryzyko szczególnie istotne dla ochrony powierzchni ziemi.
Starosta Bydgoski wskazał, że powstanie szkody wymaga jej naprawy. Zgodnie z art. 7 ustawy szkodowej, za naprawę szkód w środowisku jest odpowiedzialny regionalny dyrektor ochrony środowiska, niezależnie kto jest jej sprawcą, z wyłączeniem art. 4 i art. 5 powyższej ustawy. Zdaniem Starosty Bydgoskiego, zgłoszenie szkody przez organ inspekcji ochrony środowiska spełnia wszystkie przesłanki wynikające z jej ustawowego terminu, natomiast przywołany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy katalog stwarzający stanowi załącznik nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia i dotyczy wyłącznie identyfikacji zanieczyszczeń historycznych.
Ponadto, zdaniem Starosty Bydgoskiego, zastosowanie art. 362 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.") związane jest z negatywnym oddziaływaniem na środowisko występującym w powiązaniu z korzystaniem ze środowiska.
W odpowiedzi na wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wniósł o wskazanie Starosty Bydgoskiego jako organu właściwego w sprawie.
W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, nie ulega wątpliwości, że doszło do zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Natomiast charakter stwierdzonych zanieczyszczeń wskazuje z dużym prawdopodobieństwem, że źródłem powstałego zanieczyszczenia powierzchni ziemi mogą być substancje używane lub powstające w związku z działalnością prowadzoną przez przedsiębiorcę. Dla uznania określonego zdarzenia za szkodę w środowisku w powierzchni ziemi wymagane jest spełnienie dwóch warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy szkodowej. Zdarzenie takie musi zostać spowodowane przez podmiot korzystający ze środowiska, a równocześnie musi być skutkiem działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Katalog działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku z art. 3 ustawy szkodowej jest zbiorem zamkniętym.
Dodatkowo każda z działalności kwalifikowanych przez ustawę jako ryzykowna powinna być legalnie wykonywana na podstawie stosownego zezwolenia, wydawanego w formie decyzji administracyjnej przez właściwy organ. Odpowiedzialność za szkodę w środowisku wymaga zatem ustalenia sprawcy szkody, a ponadto potwierdzenia, czy działalność sprawcy jest jedną z działalności stwarzających ryzyko szkody w środowisku. Tylko bezpośrednie zagrożenie lub szkoda wywołane przez podmioty korzystające ze środowiska wykonujące jedną z wymienionych rodzajów działalności będą podlegały odpowiedzialności na podstawie przepisów ustawy szkodowej.
W tej sprawie przedsiębiorca nie prowadzi działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku i tym samym nie spełnia definicji podmiotu korzystającego ze środowiska w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej. Działalność przedsiębiorcy polega m.in. na konserwacji i naprawie pojazdów samochodowych, z wyłączeniem motocykli oraz sprzedaży hurtowej i detalicznej samochodów osobowych, części i akcesoriów samochodowych. Zdaniem organu, w świetle obowiązujących przepisów wskazany zakres działalności nie wymaga wydania stosownego zezwolenia. W konsekwencji nie jest spełniony warunek dotyczący prowadzenia działalności stwarzającej ryzyko szkody, mimo występującego związku przyczynowo- skutkowego między charakterem stwierdzonych zanieczyszczeń gruntu, a prowadzoną na przedmiotowym terenie działalnością.
Ponadto organ wskazał, że jest zobowiązany przyjąć zgłoszenie szkody w środowisku, a następnie dokonać oceny, czy jest ono uzasadnione. W zależności od wyników tej oceny wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania lub o odmowie wszczęcia postępowania. Do wszczęcia postępowania nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest jeszcze stwierdzenie przez organ zasadności zgłoszenia.
Zdaniem organu, w sprawie zastosowanie ma art. 362 w związku z art. 378 p.o.ś., a organem właściwym jest Starosta Bydgoski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art.
24. ust. 1.ustawy szkodowej, organ ochrony środowiska jest zobowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze (art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej). Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 7 cytowanej ustawy, organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Organem ochrony środowiska właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 7 ust. 1 ustawy szkodowej).
W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Bydgoszczy zgłoszenie wystąpienia szkody w środowisku na podstawie art. 24 ustawy szkodowej. Wynika to jednoznacznie z treści pisma organu inspekcji ochrony środowiska z 28 marca 2018 r. Natomiast żaden z przepisów ustawy szkodowej nie daje kompetencji staroście do wydania decyzji na podstawie tego aktu normatywnego. Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy opiera się zatem na błędnym założeniu, że brak możliwości wszczęcia postępowania w związku ze zgłoszeniem wystąpienia szkody w środowisku na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej, a więc brak spełnienia wszystkich przesłanek do wydania decyzji w trybie przepisów tej ustawy, stanowi podstawę do przekazania akt sprawy innemu organowi, który rozstrzygnie sprawę na podstawie odrębnej regulacji prawnej.
Należy jednak pamiętać, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swojego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Dlatego też organ powinien mieć przede wszystkim na uwadze stanowisko zgłaszającego szkodę w środowisku, który w tej sprawie w sposób jednoznaczny określił przedmiot zgłoszenia oraz podstawę prawną swojego żądania.
Jednocześnie ustawodawca w sposób precyzyjny unormował formy rozstrzygnięć wydawanych na podstawie ustawy szkodowej na skutek zgłoszenia, o którym stanowi art. 24 ust. 1 tej ustawy. W razie zasadności wniosku, organ ochrony środowiska wszczyna postępowanie, a w przeciwnym wypadku odmawia wszczęcia postępowania. Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy wyrażone w zawiadomieniu o przekazaniu sprawy Staroście Bydgoskiemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jest stanowiskiem, które w świetle wskazanych wyżej przepisów powinno więc stanowić uzasadnienie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia wystąpienia szkody w środowisku. Jednak z akt sprawy nie wynika, żeby tego rodzaju postanowienia zostało wydane. Jak już wyżej wskazano, brak jest w ustawie szkodowej przepisów przyznających w tym zakresie kompetencje staroście do wydania decyzji na podstawie tej ustawy.
Natomiast ewentualne zastosowanie innej podstawy do wydania decyzji w tej sprawie, jak np. powoływanego przez organy art. 362 p.o.ś. możliwe będzie dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy kwestii zasadności wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ustawy szkodowej.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy jako organ właściwy w sprawie.