Uzasadnienie
Wnioskiem z 21 maja 2014 r. Starosta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] w sprawie dotyczącej wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem M. S. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej dla lokalu użytkowego w budynku wielorodzinnym położonym na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu wniosku Starosta [...] wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2014 r. do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] wpłynął wniosek M. S. o wydanie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568), dalej: ustawa o ochronie zabytków, pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku nieruchomym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Pismem z 16 maja 2014 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał przedmiotowy wniosek Staroście [...] wskazując, że dotyczy on nieruchomości ujętej w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie zatem z art. 9 k.p.a i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2013 r., poz. 1409), rozpatrzenie sprawy leży w zakresie kompetencji starosty w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem uzgadniającym.
W ocenie Starosty [...], kwalifikacja wniosku M. S. dokonana przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest nieprawidłowa. Przedmiotowy wniosek dotyczy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku nieruchomym położonym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, co przesądza o tym, że kompetencję do wydania przedmiotowego pozwolenia, w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, posiada wyłącznie Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków. Odrębną procedurą, za przeprowadzenie której odpowiada Starosta, jest procedura prowadzona na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, wszczęta na wniosek o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, dotycząca obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wskazał, że budynek położony przy ul. [...] w [...] nie jest objęty ochroną konserwatorską w postaci wpisu do rejestru zabytków i jest jedynie ujęty w gminnej ewidencji zabytków i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków nie ma w tej sprawie zastosowania. W ocenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dopiero po uznaniu przez Starostę, że opisane przez M. S. prace budowalne mają charakter robót budowlanych wymagających przeprowadzenia postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę, konieczne jest przeprowadzenie procedury uzgodnieniowej z organem konserwatorskim w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na istniejącą pomiędzy organami pozostającymi w sporze rozbieżność co do statusu budynku jako zabytku wpisanego bądź niewpisanego do rejestru zabytków, do czasu rozstrzygnięcia tej rozbieżności nie można mówić o zaistnieniu sporu kompetencyjnego.
Jednocześnie, z uwagi na wyłączną kompetencję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawach wpisu zabytków do rejestru zabytków, stanowisko organu konserwatorskiego co do statusu budynku położonego przy ul. [...] w [...] powinno być dla Starosty [...] wiążące.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne rozpoznają spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. O sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymaga precyzyjnego sformułowania przedmiotu tego sporu, tj. w sposób umożliwiający określenie sprawy, która ma być rozpoznana. W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w związku z tym również do tego, w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie można mówić o sporze kompetencyjnym bądź sporze o właściwość. Spór, w ramach którego nie ma rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji organów, a jedynie istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy jest sporem pozornym.
Zaistniały w rozpoznawanej sprawie pomiędzy Starostą [...] a Pomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] spór kompetencyjny ma charakter negatywny, co wynika z tego, że żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpatrzenia wniosku M. S. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych dla lokalu użytkowego w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. [...] w [...]. Należy jednakże zauważyć, że przedmiotem sporu między organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy. W ocenie Starosty [...], wniosek M. S. dotyczy wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku nieruchomym położonym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, czemu zaprzecza Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków podnosząc, że budynek położony ul. [...] w [...] ujęty jest wyłącznie w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ustalenie statusu przedmiotowego budynku jako zabytku podlegającego ochronie konserwatorskiej w określonej formie ma dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego kluczowe znaczenie, gdyż prowadzenie prac budowalnych przy zabytkach objętymi formami ochrony wskazanymi w art. 7 ustawy o ochronie zbytków, w tym zabytkach wpisanym do rejestru zabytków, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych jedynie w gminnej ewidencji zabytków, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków nie ma zastosowania, zaś organem właściwym do wydania pozwolenie na budowę jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który podejmuje rozstrzygnięcie w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W odniesieniu do postępowań w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie prac budowalnych przy zabytkach powołane przepisy odmiennie kształtują zakres uprawnień wojewódzkiego konserwatora zabytków, uzależniając ich charakter od charakteru obiektu, którego dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych.
Należy zauważyć, że pozycja wojewódzkiego konserwatora zabytków odmiennie kształtowana jest przykładowo w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na mocy art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn zm.), w takim postępowaniu wojewódzki konserwator zabytków jest organem uzgadniającym zarówno w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków, jak i ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Sąd nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej. Do wniosku z 21 maja 2014 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie dołączono dokumentu na podstawie którego Naczelny Sąd Administracyjny mógłby przyjąć ustalenia co do statusu nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, tj. ocenić, czy nieruchomość ta objęta jest ochroną konserwatorską w postaci wpisu do rejestru zabytków, czy też jest jedynie ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Powyższy brak uniemożliwia rozpoznanie żądania o wskazanie organu właściwego, gdyż powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (zob. postanowienia NSA: z 23 maja 2013 r., II OW 15/13, z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Mając zatem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do ustalenia stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.