Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3381/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, miał na względzie, że stosownie do art. 331 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990, ze zm.) w przypadku gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przymusowe opuszczenie przez skarżącego terytorium Polski przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd pozbawiłoby go nie tylko możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu sądowym, a tym samym skorzystania w pełnym zakresie z prawa do sądu, ale także sprawiłoby, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi udzielona skarżącemu ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna, albowiem nie zostanie mu udzielona ochrona międzynarodowa zgodnie z Konwencją Genewską dotyczącą statusu uchodźców sporządzoną w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515, ze zm.) oraz Protokołem Nowojorskim dotyczącym statusu uchodźców sporządzonym w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 517).
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", poprzez: 1) brak wskazania w uzasadnieniu postanowienia konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, 2) oparcie postanowienia o argumentację odwołującą się do przepisów Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźców, sporządzonego w Nowym Jorku dnia 31 stycznia 1967 r., które w sprawie stanowiącej przedmiot kontroli sądu nie miały w ogóle zastosowania.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno ono wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie, jak trafnie podniósł organ w zażaleniu, skarżący uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niebezpieczeństwo wyrządzenia mu zaskarżoną decyzją znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków upatruje w tym, że będąc zobowiązanym do wyjazdu z Polski nie będzie mógł w pełni realizować swojego prawa do sądu, bowiem nie będzie możliwy jego osobisty udział w toczącym się postępowaniu. Tymczasem jak wynika z akt sprawy jeszcze przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji skarżący uzyskał prawo pomocy poprzez zwolnienie z kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego (postanowienie referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3381/17). W piśmie z dnia 5 lutego 2018 r. OIRP w Warszawie wyznaczyła dla skarżącego radcę prawnego w osobie R.B., wskazując, że wyznaczenie go w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że prawo do sądu skarżącego będzie zagwarantowane albowiem w niniejszej sprawie reprezentuje go profesjonalny pełnomocnik. Pełnomocnik ma ponadto dołożyć wszelkiej staranności by prawa skarżącego do sprawiedliwego procesu nie zostały naruszone. Mając na uwadze, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadza się ograniczone postępowanie dowodowe (dowód z dokumentów), a badanie zaskarżonych aktów odbywa się na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji, należy uznać, że osobiste stawiennictwo skarżącego przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe, a jeśli skarżący uczestniczy w rozprawie to jego udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co zawiera już wniesiona przez niego skarga.
Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego przedmiotu sprawy. Jeśli taka potrzeba zachodzi jest to podstawa do uchylenia aktu i uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przez organy. W związku z tym udział osobisty skarżącego nie jest konieczny i występuje na zasadzie wyjątku. Podkreślić należy, że prawo do sądu w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zagwarantowane poprzez wyznaczenie profesjonalnego pełnomocnika. Z tego powodu wskutek wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji opuszczenia Polski przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd nie wystąpi ani znaczna szkoda, ani trudne do odwrócenia skutki. Zauważyć należy, że skarżący nie wskazał żadnych innych okoliczności przemawiających za udzieleniem ochrony tymczasowej.
Również treść art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie może być samoistną przesłanką dla wstrzymania wykonania decyzji o zobowiązaniu skarżącego do powrotu. Regulacja ta nie przesądza bowiem o braku obowiązku przedstawienia przez skarżącego argumentacji za wstrzymaniem wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Fakt, że zaskarżając decyzję o zobowiązaniu do powrotu i wnosząc jednocześnie o wstrzymanie jej wykonania nie trzeba uzasadniać konieczności przedłużenia terminu dobrowolnego powrotu lub terminu przymusowego wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie oznacza, że samego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zobowiązującej do powrotu nie należy uzasadnić pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Instytucja ochrony przed wykonaniem decyzji zobowiązującej do powrotu z art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach odnosi się do innego okresu niż postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania takiej decyzji.
Pierwsze dotyczy ochrony cudzoziemca przed wyjazdem w okresie od złożenia skargi do rozpoznania wniosku o wstrzymanie. Natomiast postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powoduje, że cudzoziemiec jest chroniony do czasu wydania orzeczenia uwzględniającego skargę lub do czasu uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Uznać zatem należy, że zakresy czasowe ochrony cudzoziemca przed opuszczeniem Polski wynikające z ww. regulacji nie są tożsame i nie można twierdzić, że art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach uzasadnia brak umotywowania wniosku o wstrzymanie pod kątem przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Z powyższego wynika zatem, że Sąd pierwszej instancji w oderwaniu od okoliczności sprawy z góry przyjął, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia konieczność urzeczywistnienia prawa strony do sądu gdy w rzeczywistości skarżący za pośrednictwem pełnomocnika będzie w pełni realizował to prawo nawet po opuszczeniu Polski. Sąd pierwszej instancji niejako na zasadzie automatyzmu uznał zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skutek w postaci zobowiązania skarżącego do powrotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to sprzeczne z istotą omawianej regulacji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, do którego prowadzi argumentacja Sądu, oznaczałby, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. W sprawie tego rodzaju co poddana kontroli Sądu pierwszej instancji istnienia tych przesłanek nie można domniemywać (por. postanowienia NSA: z dnia 31 marca 2017 r., sygn. akt II OZ 295/17; z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 442/17; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 463/17; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 559/17; z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 615/17; z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 616/17; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodzić się należy także z argumentacją zażalenia wskazującą na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w części odwołującej się do przepisów Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźców. Akty te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem w obecnym stanie prawnym kwestia nadania statusu uchodźcy (udzielenia ochrony międzynarodowej) jest przedmiotem odrębnego postępowania, poprzedzającego postępowanie w przedmiocie zobowiązania do powrotu. W przypadku skarżącego wynik niniejszego postępowania sądowego nie będzie miał wpływu na udzielenie mu statusu uchodźcy, bowiem ostateczną decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia 7 listopada 2016 r. odmówiono skarżącemu udzielenia tego statusu, jak i odmówiono udzielenia ochrony uzupełniającej.
Również kolejny wniosek skarżącego o udzielenie mu ochrony międzynarodowej został rozstrzygnięty decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2017 r. stwierdzającą niedopuszczalność wniosku, które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] listopada 2017 r. Formy ochrony, które mogą być przyznane cudzoziemcowi w ramach procedury zobowiązania do powrotu (wymienione w art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), wykraczają więc poza ramy Konwencji Genewskiej dotyczącej statusu uchodźców oraz Protokołu Nowojorskiego dotyczącego statusu uchodźców.
Ponadto trafnie zauważył organ, że uzasadniając zaskarżone postanowienie Sąd w sposób nieadekwatny przywołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1330/05. Wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko o konieczności orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji nakazującej cudzoziemcowi opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, przywołane przez Sąd pierwszej instancji, zostało wyrażone w innym stanie prawnym. Postanowienie to dotyczyło bowiem sprawy, w której przedmiotem zaskarżenia była decyzja orzekająca jednocześnie o odmowie nadania statusu uchodźcy i wydaleniu cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a – jak wyjaśniono wyżej – obecnie kwestie udzielenia ochrony międzynarodowej (nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej) oraz zobowiązania cudzoziemca do powrotu rozstrzygane są w odrębnych postępowaniach.
Nie sposób też nie zgodzić się z organem, że odwołanie się przez Sąd do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OZ 849/17 było nietrafne z uwagi na szczególne okoliczności faktyczne tamtej sprawy uzasadniające uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (wzgląd na ochronę życia rodzinnego wobec orzeczenia w innym postępowaniu sądowym o udzieleniu małżonkowi strony ochrony tymczasowej), które nie występują w niniejszej sprawie.
Biorąc zatem pod uwagę powyższą argumentację należy stwierdzić, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej. Innych okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, wynikających z akt sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł.
Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.