Postanowienie NSA z 29 października 2015 r., II OZ 1018/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 29 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/15

Skład

Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński przewodniczący

Sprawa

w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 kwietnia 2015 r., nr 665/15 w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/15 po rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie z ich skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] nakazującą spółce H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie całkowitego demontażu nośnika reklamowego w postaci wielkoformatowej statki winylowej wraz z konstrukcją służącą montażowi siatki i oświetleniem lampami halogenowymi (zlokalizowanymi nad siatką), zamontowanymi na elewacji frontowej budynku H. przy ul. K. [...] w W..

We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wskazała, że doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego wiązać się będzie w szczególności z demontażem zamontowanej na elewacji frontowej budynku H. przy ul. K. [...] w W. siatki winylowej wraz z jej konstrukcją, która poza funkcją wielkoformatowej reklamy, spełnia przede wszystkim funkcję zabezpieczającą przez potencjalnym zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi. Jak wynika bowiem z przeprowadzonych na jej zlecenie ekspertyz budowlanych stanu elewacji nadaje się ona do niezwłocznego remontu. W chwili obecnej konieczne jest zabezpieczenie życia, zdrowia osób oraz mienia w obszarze oddziaływania tej elewacji przed odpadającymi od niej fragmentami piaskowca czy innymi jej elementami. W tym celu zgodnie z zaleceniami ekspertów zamontowała siatkę osłonową na elewacji frontowej budynku i w podcieniach wraz z elementami zadaszenia z siatki stalowej. Argumentowała, że demontaż ww. elementów spowoduje ponowne wystąpienie stanu zagrażającego zdrowi i życiu ludzkiemu. Ponadto zaznaczono, że usunięcie skomercjonalizowanej części siatki osłonowej spowoduje odsunięcie w czasie remontu elewacji. Elewacja będzie podlegać dalszej destrukcji narażając życie, zdrowie ludzi oraz mienia, bezpieczeństwo życia, zdrowia ludzi oraz mienia należy przedłożyć nad wartość wynikającą z ekspozycji wartości architektonicznych niszczejącej obecnie elewacji.

Sąd zaskarżonym postanowieniem na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do chwili rozpoznania skargi. Analiza przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. (niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, trudne do odwrócenia skutki), argumentacji zawartej we wniosku o wstrzymanie, a także ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy doprowadziła Sąd I instancji do uznania, że wykonanie nakazu wynikającego z zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny mogłoby spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki.

Sąd zaznaczył, że z załączonej do skargi ekspertyzy technicznej z marca 2014 r., dotyczącej stanu elewacji zewnętrznej budynku H. w W., wynikało, że stan przedmiotowej elewacji wymaga natychmiastowego wykonania zabezpieczenia przed spadającymi elementami z elewacji. Ponadto z aneksu do ww. ekspertyzy z marca 2014 r. wynikało, że "istniejąca siatka pionowa zainstalowana na elewacji spełnia funkcję siatki zabezpieczającej ponieważ chroni przed odbiciem się spadających elementów od elewacji".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podejmując rozstrzygnięcie miał na uwadze ochronę takich dóbr jak ludzkie życie, zdrowie i mienie. Nie można bowiem wykluczyć, iż usunięcie przedmiotowej siatki reklamowej stanowiącej ochronę może doprowadzić do uszczerbku we wskazanych dobrach.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB lub skarżący). Zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż wykonanie nakazu wynikającego z zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny mogłoby spowodować szkodę lub trudne do odwrócenia skutki.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zwrócono się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie MWINB Sąd I instancji błędnie uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy w postaci wielkoformatowej siatki winylowej pełni funkcję ochronną przed spadającymi elementami elewacji. Z ekspertyzy, która doprowadziła Sąd I instancji do powyższego wniosku wynika także, że elementy stwarzające zagrożenie zostały doraźnie zabezpieczone lub usunięte zatem nie ma zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi oraz mienia. W związku z powyższym, zdaniem organu, argument Sądu I instancji o funkcji ochronnej siatki winylowej należało uznać za niezasadny.

Organ stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie niezbicie dowodzi, że przedmiotowa reklama została zamontowana wyłącznie w celu komercyjnym, nie zaś dla ochrony podstawowych dóbr w tym zdrowia, czy życia ludzkiego. Załączone do skargi dokumenty mają za zadanie jedynie wykazanie konieczności pozostawienia reklamy z uwagi na rzekomą ochronę zdrowie i życia. Reklama w sposób ewidentny i niedopuszczalny narusza przepisy prawa. Zdaniem organu, jest to świadome działanie zmierzające do obejścia przepisów.

Organ zwrócił uwagę, że efekt zabezpieczenia można osiągnąć montując, zamiast wielkoformatowej siatki winylowej, daszki nad przejściami. Na takie rozwiązanie wskazywał Stołeczny Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] oraz organ w swojej decyzji. Podkreślono, że daszki takie na przedmiotowym budynku zostały zamontowane i spełniają one funkcję zabezpieczającą i ochronną w zakresie życia, zdrowia ludzi i mienia.

Dalej wskazano, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że elementy mocujące reklamę pogarszają stan elewacji przedmiotowego budynku. Takie zastrzeżenie zgłosił Stołeczny Konserwator Zabytków w swojej decyzji. Wskazano tam, że niezadowalający stan elewacji nie jest argumentem do podejmowania czynności powodujących jej dalsze uszkodzenia. Taki sam wpływ na elewację potwierdza przywoływana wcześniej ekspertyza (str. 48).

Organ zauważył, że utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy spowoduje utrzymywanie w porządku prawnym ewidentnej samowoli budowlanej. Podkreślił, że sprawa samowolnie zamontowanej reklamy na tym budynku była już przedmiotem postępowania administracyjnego. Wówczas także wydano decyzję o demontażu reklamy ([...] sierpnia 2013 r.), którą organ II instancji utrzymał w mocy. Następnie sprawa została skierowana do egzekucji administracyjnej i wobec uchylania się od wykonania obowiązku usunięcia reklamy obowiązek ten skierowano do wykonania zastępczego na koszt i obowiązek zobowiązanego. Termin został wyznaczony na dzień [...] grudnia 2014 r. Na ten dzień reklama została zdemontowana by pojawić się ponownie w dniu [...] stycznia 2015 r. (po [...] dniach). Zdaniem organu, szybkość zdemontowania i ponownego montażu reklamy w powyższych okolicznościach wskazuje na to, że wykonanie zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez WSA w Warszawie nie spowoduje trudnych do odwrócenia skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. powinno zostać oparte na wymienionych w tym przepisie przesłankach tj. możliwości wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spełnienie choćby jednej z tych przesłanek umożliwia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Prawodawca nie uzależnia udzielenia ochrony tymczasowej z art. 61 § 1 P.p.s.a. od udowodnienia wystąpienia ww. przesłanek. Wystarczy uprawdopodobnić zaistnienie tego rodzaju okoliczności.

Wskazać należy, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności świadczących o istnieniu przesłanek wskazanych w ww. przepisie spoczywa na wnioskującym. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy przedstawić takie możliwe konsekwencje jej wykonania, które mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków.

Rozpatrując zażalenie MWINB na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1427/15, którym wstrzymano wykonanie decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymujące w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] nakazującą spółce H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie całkowitego demontażu nośnika reklamowego w postaci wielkoformatowej statki winylowej wraz z konstrukcją służącą montażowi siatki i oświetleniem lampami halogenowymi (zlokalizowanymi nad siatką), zamontowanymi na elewacji frontowej budynku H. przy ul. K. [...] w W., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji bezpodstawnie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Należy podkreślić, że udzielenie ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma na celu zapobieżenie wystąpieniu takich okoliczności, które sprowadzą niebezpieczeństwo znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków jeszcze przed rozpoznaniem skargi przez sąd.

Sąd może zatem wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 P.p.s.a., ale tylko wówczas, jeżeli realne jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym ocena tych przesłanek pozostawiona jest uznaniu Sądu. Powyższe oznacza, że chodzi tu o taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego.

W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji przychylił się do wniosku H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. bowiem potraktował winylową siatkę osłaniającą elewację frontową budynku, która to elewacja kwalifikuje się do remontu z uwagi na odpadające od niej elementy, jako siatkę zabezpieczającą. Sąd podpierając się wykonanymi na zlecenie Spółki ekspertyzami wyszedł z założenia, że usunięcie tejże siatki osłaniającej sprowadzi niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci zagrożenia życia i zdrowia ludzi czy mienia. Naczelny Sąd Administracyjny uważa taki wniosek za nieuprawniony.

Nie ulega wątpliwości, że podlegające odspojeniu, na skutek erozji wywołanej warunkami atmosferycznymi, elementy elewacji przedmiotowego budynku stwarzają zagrożenie dla poruszających się w pobliżu budynku ludzi i pozostawionego tam mienia. W ekspertyzie przedstawionej przez Spółkę sporządzonej w marcu 2014 r. stwierdzono: "Zabezpieczenie przed spadającymi elementami powinno zostać wykonane zgodnie z systemowymi rozwiązaniami technicznymi dostępnymi na rynku i przeznaczonymi do tego celu. W przypadku zastosowania niesystemowych rozwiązań – zabezpieczenie należy wykonać ze wsporników obliczonych w rozdziale 8 niniejszego opracowania, pomiędzy którymi należy rozpiąć siatkę ogrodzeniową. W przypadku wątpliwości należy skontaktować się z autorami niniejszej ekspertyzy"(str. 83 i 84 ekspertyzy z marca 2014 r.). Z powyższego trudno wywnioskować jakie rozwiązanie systemowe, stosowane na rynku i do tego przeznaczone mieli na myśli autorzy ekspertyzy. Jedynie rozwiązanie niesystemowe zawierały w sobie jakiś konkretny wymiar. Według opracowania miały to być elementy wspornikowe wykonane z kątowników stalowych L60x60x6 mocowanych do ściany na kotwy wklejane. Wysięg wspornika ok. 1,5 m przy rozstawie pomiędzy wspornikami nie przekraczającym 1,5 m. Rozwiązanie to sprowadzało się do wykonania pewnej formy zadaszenia z wykorzystaniem wsporników stalowych z rozpiętą między nimi siatką ogrodzeniową.

Z kolei w aneksie do powyższej ekspertyzy sporządzonym w październiku 2014 r. wykonanym również na zlecenie Spółki wskazano, że do momentu sporządzenia aneksu tj. do [...] października 2014 r. nie sporządzono zabezpieczenia opisanego w ekspertyzie z marca 2014 r. Zamiast tego opracowano projekt zabezpieczenia elewacji, który oprócz wspornikowej siatki mającej za zadanie wyłapywanie spadających elementów, przewiduje wykorzystanie istniejącej polietylenowej pionowej siatki na elewacji budynku od strony Placu K. oraz zainstalowanie także siatki polietylenowej w podcieniach od strony ul. M. To rozwiązanie autorzy opracowania uznali za najwłaściwsze z uwagi na postępujący stan degradacji elewacji. Stwierdzono, że "siatka pionowa zainstalowana na elewacji spełni funkcje siatki zabezpieczającej przewidzianej w projekcie" i uchroni tym samym "przed odbiciem się spadających elementów od elewacji i zapobiegnie upadkowi fragmentów odspojonych poza wspornikową siatkę wyłapującą" (str. 12 aneksu).

Mając na uwadze konieczność zapewnienia bezpieczeństwa publicznego w obrębie przedmiotowego budynku Sąd I instancji zobligowany był wziąć pod uwagę zagrożenie stwarzane przez odpadającą elewację. Niemniej jednak powinien zwrócić uwagę, że ekspertyzy przedłożone przez Spółkę (dołączone do skargi) są niewiarygodne. Zmierzają one do usankcjonowania stanu faktycznego tj. istnienia reklamy wielkoformatowej tam gdzie, zgodnie z aneksem, miałaby być zainstalowana siatka osłaniająca o funkcji zabezpieczającej. Zdaniem NSA, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności sprawy należało stwierdzić, że istnienie siatki osłaniającej nie wynikało z potrzeby zabezpieczenia bezpieczeństwa ludzi poruszających się w obrębie odpadającej z budynku elewacji ale miało na celu usankcjonować istnienie na tymże budynku reklamy wielkoformatowej, której instalacja nie została zgłoszona do właściwych organów architektonicznych.

Wątpliwości budzi fakt, że jak wynika z aneksu do ekspertyzy przez okres od marca do października 2014 r. Spółka nie zainstalowała zabezpieczeń według ekspertyzy z marca 2014 r. Skoro stan budynku wymagał niezwłocznej interwencji to dlaczego stosowne zabezpieczenia nie zostały zainstalowane niezwłocznie. W tym czasie Spółka opracowała koncepcję, która pozwoliła wykorzystać istniejącą reklamę wielkopowierzchniową na potrzeby zabezpieczenia przed zagrożeniami ze strony niszczejącej elewacji.

W ocenie NSA obecne twierdzenia Spółki o funkcji zabezpieczającej siatki osłaniającej są wyrazem jej subiektywnej oceny istniejącej rzeczywistości. O ile można by zgodzić się z pełnieniem funkcji zabezpieczającej przez zainstalowaną w tym celu siatkę budowlaną np. wykorzystywaną przy remoncie elewacji, to nie można uznać, że reklama winylowa będzie spełniać również taką funkcję. Reklama ta zasłania elewację ale nie jest ona przeznaczona do zabezpieczenia przed upadkiem fragmentów elewacji. Twierdzenia Spółki w tym zakresie należy uznać za gołosłowne.

Rację ma MWINB, że wystarczającym zabezpieczeniem przed upadkiem fragmentów elewacji nawet z dużej wysokości będą zadaszenia wykonane zgodnie z wymogami technicznymi w tym zakresie.

Także twierdzenia Spółki o trudnościach związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji tj. aspekt ekonomiczny i logistyczny, nie przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Jak już bowiem wykazało poprzednie postępowanie administracyjne w podobnej sprawie z udziałem Spółki zakończone w 2014 r. Spółka bez szkody dla swojego dalszego funkcjonowania potrafiła zdemontować poprzednio istniejącą reklamę ([...] grudnia 2014 r.) by następnie w ciągu kolejnych [...] dni ([...] stycznia 2015 r.) zlecić montaż kolejnej reklamy. Mając powyższe na uwadze żądanie Spółki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na bezpieczeństwo publiczne i potencjalne szkody dla jej dalszego funkcjonowania należało uznać za niezasadne bowiem w realiach niniejszej sprawy nie sposób uznać, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. Oceniając obiektywnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz okoliczności wynikające z akt sprawy bezpodstawnym jest twierdzenie, że reklama może spełniać funkcję ochronną przed odłamkami elewacji kiedy w istocie funkcję tą z powodzeniem, samodzielnie mogą realizować daszki zainstalowane na elewacji.

W ocenie NSA, za prawidłową należało zatem uznać, argumentację MWINB zawartą w zażaleniu (popartą także decyzją Stołecznego Konserwatora Zabytków), że wystarczającym jest zabezpieczenie życia, zdrowia i mienia w obrębie przedmiotowej nieruchomości poprzez daszki nad przejściami.

Prezentowany przez Spółkę pogląd o funkcji zabezpieczającej reklamy wielkopowierzchniowej przeczy zasadom logicznego myślenia i nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. W związku z tym należało uznać, że wskazane przez Spółkę zagrożenie życia, zdrowia i mienia związane z demontażem siatki osłaniającej (reklamy) w istocie nie występuje. Zatem przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a. warunkujące wstrzymanie zaskarżonej decyzji w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiły. Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny okoliczności wynikających z akt sprawy co doprowadziło go do niewłaściwego zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Orzekając zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wynikającym z powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 552/05, publ. ONSAiWSA 2006 nr 1, poz. 17).