Postanowienie NSA z 20 listopada 2013 r., II OZ 1019/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 20 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 853/13 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji

Sprawa

w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie.

Skład

Sędzia NSA Wojciech Mazur przewodniczący

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 854/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił A.S. wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Konina z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie skrzyżowania ul. S., R.D. i T.K. na skrzyżowanie typu rondo.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż A.S. wniosła skargę na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wraz ze skargą złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Konina z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania wskazano, iż wykonanie decyzji objętej wnioskiem – w razie późniejszego jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności – mogłoby spowodować nieodwracalne skutki w postaci utraty znacznej części nieruchomości należącej do niej i związane z tym pogorszenie warunków życia. Skarżąca wskazała, iż aktualność zachowują argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności stan zdrowia skarżącej, osoby w podeszłym wieku, który może ulec gwałtownemu pogorszeniu w razie realizacji inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Podniesiono, iż skarżąca jest osobą schorowaną (choruje na cukrzycę) oraz cierpiącą na dolegliwości starcze, w tym zaburzenia pamięci.

Sąd I instancji rozpoznając powyższy wniosek przytoczył treść art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 – dalej jak "p.p.s.a."). Sąd I instancji przyjął, iż w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, możliwym jest objęcie zakresem wniosku o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia organu I instancji, bowiem decyzja ta ma przymiot wykonalności, a w konsekwencji sąd administracyjny jest władny wstrzymać jej wykonanie, i to nawet w sytuacji, gdy organ wyższej instancji uważa, że postępowanie odwoławcze nie powinno się toczyć, bo np. odwołujący nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego, oczywiście pod warunkiem, że spełnione zostaną ustawowe przesłanki udzielenia wnioskowanej ochrony tymczasowej. Sąd I instancji wskazał, iż strona składająca wniosek winna wykazać (uprawdopodobnić), że istnieją przesłanki o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji odnosząc się do argumentacji skarżących podniesionej w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania wskazał, iż uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie może być przekonanie strony o wadliwości decyzji. Bowiem Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie ocenia merytorycznie decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Na tym etapie postępowania Sąd nie jest upoważniony do badania uchybień postępowania, w ramach którego doszło do wydania zaskarżonej decyzji. Uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie może być również potencjalne zagrożenie pogorszenia stanu zdrowia skarżącej. Odnosząc się do argumentacji wniosku wskazującej na nieodwracalne skutki w postaci utraty znacznej części nieruchomości i związane z tym pogorszenie warunków życia, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę. Ma to tyle istotne znaczenie, iż sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze swej natury decyzje dotyczące pozwolenia na budowę (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Takich argumentów skarżąca w kontekście powołanych okoliczności nie podała. Nie uzasadniła bowiem na czym ma polegać pogorszenie warunków życia. Ponadto utrata znacznej części nieruchomości nie ma charakteru nieodwracalnego. Sąd I instancji podkreślił, że ryzyko prowadzenia robót budowlanych w sytuacji złożenia skargi na decyzję dotyczącą pozwolenia na budowę (zezwolenia na realizację inwestycji drogowej), spoczywa na inwestorze, prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez Sąd. W ocenie Sądu I instancji istotną kwestią jest również i to, iż zarówno pojęcie "znacznej szkody" jak i pojęcie "trudnych do odwrócenia skutków" nie odnosi się jedynie do strony wnioskującej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, ale również do interesu innych uczestników postępowania oraz interesu publicznego. Sąd I instancji zaznaczył, iż jak wynika z akt sprawy decyzja organu I instancji objęta zakresem wniosku o wstrzymanie wykonania została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Ustawa ta ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. W przypadku konfliktu interesów, Sąd powinien więc wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając, który z tych interesów jest ważniejszy i bardziej zasługuje na uwzględnienie (zob. postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 588/08 i z dnia 20.06.2013r. sygn. akt. II OSK 1373/13 dostępne na CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może naruszyć interes inwestora powodując opóźnienia w pracach, a co za tym idzie spowodować dla niego straty finansowe. Należy mieć również na względzie interes publiczny, który może zostać naruszony w ten sposób, że odroczona w czasie będzie realizacja inwestycji zaspokajającej istotne potrzeby ludności.

Zażalenie na to postanowienie wniosła A.S. reprezentowana przez adwokata. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu błędną ocenę stanu faktycznego oraz naruszenie art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali i nie uzasadnili trudnych do odwrócenia skutków, których powstanie mogłoby spowodować wykonanie ww. decyzji Prezydenta Miasta Konina.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Konina z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż skarżąca podała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji (której skutkiem jest wywłaszczenie skarżącej i jej dzieci) spowoduje utratę znacznej części ich nieruchomości i pogorszenia warunków ich życia. Nadto wskazano, iż na części nieruchomości, której dotyczy wywłaszczenie, położony jest ogród skarżących z licznymi nasadzeniami, których przywrócenie do stanu poprzedniego nie będzie możliwe. Wskazano nadto, iż wskutek robót budowlanych zostanie zniszczone również ogrodzenie skarżącej. Podniesiono także, iż na części nieruchomości skarżącej objętej wywłaszczeniem spowodowany zostanie hałas w znacznej intensywności bezpośrednio pod oknami domu, a po zakończeniu robót będzie to hałas uliczny. Nadto wskazano, iż skutki tego hałasu mogą istotnie wpłynąć na stan zdrowia psychicznego syna skarżącej S.S., który od wielu lat cierpi na depresję, której objawem są m.in. myśli samobójcze. Dodatkowo wskazano, iż stan zdrowia skarżącej, która jest osobą w mocno podeszłym wieku, może wskutek tych uciążliwości ulec gwałtownemu pogorszeniu. Zdaniem skarżącej wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje istotne pogorszenie warunków życia skarżących – wobec ciągłego hałasu i braku możliwości odpoczynku – może dojść do samobójstwa S.S., co wówczas byłoby nieodwracalnym skutkiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu ochronę skarżącego przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody, przed dokonaniem przez sąd merytorycznej kontroli tej decyzji. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne oraz wskazać dlaczego uznał, że inwestor na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to on ponosi ryzyko jej wykonania przed rozpoznaniem skargi i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona.

Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech.

Merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie stanowią przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Zasadność wydanej decyzji jest przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi. Brak bezpośredniego związku między wykazywanym zagrożeniem, a wykonaniem zaskarżonej decyzji oznacza, iż nie ma podstaw do jej wstrzymania.

Należy mieć także na uwadze na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma obligatoryjnego charakteru, bowiem sąd jest władny odmówić jej zastosowania także wówczas, kiedy zachodzi niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., jeżeli uwzględnieniu wniosku sprzeciwia się interes społeczny, gdyż udzielenie stronie skarżącej ochrony powodowałoby zagrożenie celu publicznego, o którego realizacje chodzi w tej sprawie.

Rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należy zatem uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi.

Należy podkreślić, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie tego prawa. Należy podkreślić, że wynikłe z wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odszkodowanie przewidziane za przejście nieruchomości na własność, m.in. Skarbu Państwa, wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, co jest jednym z warunków udzielenia ochrony tymczasowej.

Należy podzielić także stanowisko Sądu I instancji, iż uzasadnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie może być również potencjalne zagrożenie pogorszenia stanu zdrowia skarżącej jaki i stanu zdrowia psychicznego jednego z członków rodziny skarżącej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji