Uzasadnienie
W dniu 30 grudnia 2004 r. Tomasz Winnicki oraz P. C. wnieśli skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 listopada 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Katowic z dnia 15 października 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej M. T., L. L., T. L., A. L. i A. L. pozwolenia na modernizację i rozbudowę budynku przy ul.[...] w Katowicach na cele handlowo-usługowe z częścią mieszkalną. W skardze tej wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając wniosek szeregiem naruszeń przepisów prawa budowlanego przy realizacji inwestycji i wskazując na znaczne pogorszenie warunków korzystania z sąsiednich nieruchomości w przypadku realizacji powyższej wskazanej rozbudowy.
W piśmie z dnia 18 lutego 2005 r. pełnomocnik inwestorów adwokat P. O. odniósł się do zarzutów skarżących (wskazując, że nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji) i złożył wniosek o zabezpieczenie roszczenia inwestora przez złożenie kaucji w wysokości 15 986,16 zł.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2005 r. pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie wniosku o zabezpieczenie roszczenia, podnosząc w piśmie, że kwestionowanie przez uczestników postępowania niebezpieczeństwa powstania skutków określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powołanej dalej jako p.p.s.a.; jest nadużyciem.
Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w części obejmującej pozwolenie na nadbudowę oficyny przylegającej do podwórza na działce 91 i oddalił wniosek skarżących w pozostałym zakresie.
Wstrzymując wykonanie decyzji w zakresie wykonania nadbudowy oficyny Sąd stwierdził, że jej wykonanie nie wykluczałoby powstania niedopuszczalnego pogorszenia oświetlenia naturalnego pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi, na co wskazywali skarżący. Oddalając natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie Sąd wskazał, że podniesione przez skarżących niebezpieczeństwo zagrożenia stabilności budynków sąsiednich nie występuje na obecnym etapie prac budowlanych (roboty stwarzające takie zagrożenie zostały już wykonane), a kontynuowanie prac budowlanych jest nawet wskazane. W tym zakresie Sąd nie stwierdził, aby zachodziły podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W dniu 24 czerwca 2005 r. (data prezentaty) do Sądu wpłynęło zażalenie uczestników postępowania M. T. i T. L., w którym ich pełnomocnik wnosi o uchylenie postanowienia Sądu z dnia 6 czerwca 2005 r. lub o zmianę przez uzależnienie wykonania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji od złożenia przez skarżących kaucji w wysokości 15 986,160 zł. na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że nie jest jasne wstrzymanie przez Sąd części robót budowlanych przez wstrzymanie nadbudowy budynku- inwestycja ma bowiem charakter jednolity i nie da się jej rozdzielić ani na obiekty ani na bryły, stąd niezrozumiały jest zakres wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (wstrzymanie wykonania "nadbudowy oficyny"); szczególnie, że oficyny nie istniały już w trakcie przystępowania do robót budowlanych. W zażaleniu tym podniesiono ponadto, że pogorszenia warunków dostępu do naturalnego światła, nie stwierdziły organy budowlane, ani wykonane ekspertyzy - a podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie (wskazujące na niebezpieczeństwo ograniczenia dostępu do naturalnego światła), nie odnosi się w ogóle do wykonanych ekspertyz i nie wyjaśnia, dlaczego ustalenia organów
Sygn. akt II OZ 1026/05 administracyjno-budowlanych nie są w tym wypadku miarodajne. Pełnomocnik uczestników postępowania podniósł również, że Sąd nie przesłał wniosku do wszystkich uczestników, a także doręczał korespondencję kierowaną przez uczestników postępowania do skarżących, ale nie doręczał uczestnikom postępowania korespondencji kierowanej przez skarżących, co naruszyło interesy uczestników postępowania i uniemożliwiło wyrażenie ich stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie ma usprawiedliwione podstawy. Analizując uzasadnienie zaskarżonego postanowienia na tle zgromadzonych w sprawie materiałów, a w szczególności pism uczestników tego postępowania, należy wskazać na kilka podstawowych uregulowań prawnych w tym zakresie, które chyba uszły uwadze Sądu.
Po pierwsze, wniesienie skargi nie wstrzymuje z urzędu wykonania zaskarżonego aktu, a jeżeli już to nastąpi, to musi to wynikać z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wnioskujący o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, powinien uprawdopodobnić istnienie zagrożeń, o jakich mowa w w/w przepisie. Konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i uczestników postępowania, którzy skarżą decyzję o pozwoleniu na budowę. Przed podjęciem więc rozstrzygnięcia w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, Sąd powinien brać pod uwagę racje jednej i drugiej strony, zapewniając wszystkim uczestnikom tego postępowania równe prawa, między innymi i przez to, że umożliwi zapoznanie się wszystkim z wszystkimi pismami składanymi w sprawie (art. 47, 48 p.p.s.a.). Postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub w części, powinno uwzględniać aktualny etap prowadzonych robót, aby nie doszło do sytuacji, że
Sygn. akt II OZ 1026/05 wstrzymuje się wykonanie decyzji w tej części, w której roboty budowlane zostały już zrealizowane. Pełnomocnik wnioskujących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, żądał wstrzymania na podstawie art. 35a Prawa budowlanego, co również popierał pełnomocnik inwestorów, tymczasem Sąd orzekł w tej sprawie wyłącznie na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., co jest w tej sytuacji niejasne. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., nie powinien wykluczać stosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przewidzianej w art. 35a Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przy tak sprzecznych stanowiskach stron i argumentacji wzajemnie się wykluczającej, Sąd powinien dokładnie omówić wszystkie okoliczności, jakie przywołują strony w swych pismach i wyraźnie wskazać, które z nich i dlaczego uznał za uzasadnione w świetle podjętego rozstrzygnięcia.
Skoro wniesienie skargi nie powoduje automatycznie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, to wniosek o wstrzymanie wykonania, powinien posiadać własne uzasadnienie, nawiązujące do brzmienia art. 61 § 3 p.p.s.a., a nie wynikać tylko z uzasadnienia skargi tak, jak w tym przypadku. Okolicznościami przemawiającymi za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie powinny być okoliczności, które zostały jednoznacznie wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym i co wynika z konkretnych dokumentów (analiz, pomiarów, ekspertyz, opinii biegłych). Wykonywanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jest realizacją "prawa zabudowy", określonego w art. 4 Prawa budowlanego w związku z czym, wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, powinno mieć charakter wyjątkowy, kiedy zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Wnioskujący o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien liczyć się z tym, że sąd administracyjny może uzależnić rozstrzygnięcie w tej sprawie od złożenia przez wnioskodawcę kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji (art. 35a Prawa budowlanego).
Przepis art. 35a Prawa budowlanego w sprawach ze skarg na decyzje o pozwoleniu na budowę, powinien być traktowany i wykorzystywany jako lex specialis w stosunku do art. 61 § 3 p.p.s.a., czego wymaga ochrona "prawa zabudowy, wyrażonego w art. 4 Prawa budowlanego. Dlatego też, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. powinno w zasadzie łączyć się z uwzględnieniem przepisu art. 35a Prawa budowlanego.
Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie. Mając powyższe na uwadze, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być w pierwszej kolejności analizowany pod względem, czy podmiot składający ten wniosek, może żądać poszanowania "uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Jeżeli okazałoby się, że podmiot składający wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie należy do grona osób mających uzasadnione interesy w obszarze oddziaływania obiektu (art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego), to trudno uznać, aby wykonanie zaskarżonej decyzji, rodziło "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania
Sygn. akt II OZ 1026/05 trudnych do odwrócenia skutków" (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaskarżonej do Sądu administracyjnego, należy postrzegać też, jako instytucję prawem przewidzianą, wyłączającą okresowo działanie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kpa) oraz w sferze materialnoprawnej, zawieszającą czasowo "prawo zabudowy" (art. 4 Prawa budowlanego). Ten aspekt omawianej sprawy powinien mieć także na uwadze Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.