Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2329/14 odmówił dopuszczenia I. A. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 24 października 2014 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...],[...],[...] i [...] położonych w Ł., obręb [...] przy ul. W., dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków usługowo-handlowych, z których każdy nie przekracza 2 000 m² powierzchni sprzedaży, wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi.
Następnie pismem z dnia 12 lutego 2015 r. I. A. zwróciła się do Sądu z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowym jako uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] w Ł. (działka nr [...]). Jej nieruchomość znajduje się w pobliżu nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, której dotyczy przedmiotowe postępowanie. W ocenie skarżącej planowana inwestycja będzie oddziaływać na jej nieruchomość, w szczególności poprzez obniżenie jej wartości oraz zakłócenie charakteru zabudowy jednorodzinnej w Ł. Odmawiając dopuszczenia do udziału w postępowaniu I. A., Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.
Podkreślono, że stronami postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).
W ocenie Sądu wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego, stanowiącego niezbędną przesłankę do uznania jej za uczestnika postępowania sądowego. Biorąc bowiem pod uwagę usytuowanie planowanej inwestycji, jak również jej charakter i przeznaczenie, nie można uznać, iż będzie ona niekorzystanie oddziaływać na nieruchomość wnioskującej. Teren, na którym ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja znajduje się w dużej odległości od działki nr [...] (pomiędzy terenem, na której ma być wybudowana przedmiotowa inwestycją a działką nr [...] znajduje się sześć innych działek). Uznano tym samym, że I. A. nie przysługuje uprawnienie pozwalające na skuteczne ubieganie się o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania sądowego.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. A., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wynik sprawy, w tym:
- 1) art. 33 § 2 ustawy Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż wynik postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla działki sąsiadującej z działką I. A. nie dotyczy jej interesu prawnego,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wbrew jego treści i z naruszeniem zasad logicznego rozumowania oraz zasad doświadczenia życiowego, które skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi, jakoby charakter i przeznaczenie planowanej inwestycji nie pozwalał na przyjęcie, iż "będzie ona niekorzystnie oddziaływać na nieruchomość wnioskującej".
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego postępowania poprzez dopuszczenie I. A. do udziału w sprawie oraz zasądzenie od P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz I. A. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego sprawowanego przez radcę prawnego w wysokości określonej według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
W myśl cytowanego przepisu, w/w podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego, mogą zgłosić udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i wnioskować o dopuszczenie do tego postępowania w charakterze uczestnika. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć zatem interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych.
Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji.
W związku z tym uznać należy, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (zob. postanowienia NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1382/08, a także z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 505/09).
Oceniając interes prawny wnioskodawczyni w świetle dyspozycji art. 33 § 2 ustawy P.p.s.a. trzeba uwzględniać materialnoprawne regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), a w szczególności jej art.
61. Należy wskazać, że stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Rozważając, kto – oprócz wskazanych osób - ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, należy mieć na względzie treść art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem: "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Nie budzi także wątpliwości, że w decyzji o warunkach zabudowy organ administracji ma obowiązek określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust. 2 lit. d w zw. z art. 64 ust.1 i art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Osobą trzecią, w rozumieniu wskazanych przepisów, mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości (por. uchwały NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54, które wydane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie straciły swej aktualności). Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy może być także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1732/07; z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 551/05, z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06). Zatem w świetle powoływanego orzecznictwa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny mogą mieć właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów nie sąsiadujących z terenem inwestycji, lecz znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 1809/12).
Niesporne jest, że skarżąca dysponuje prawem do działki ew. nr [...] zabudowanej budynkiem, a działka ta nie graniczy z działkami nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] przeznaczonymi pod planowaną inwestycję. Jako źródło swego interesu prawnego skarżąca wskazała na obawy o skutki, jakie może wywołać realizacja przedmiotowej inwestycji, tj. wprowadzenie budynków o odmiennej i niezwykle uciążliwej dla otoczenia funkcji przestrzennej, zwiększony ruch pojazdów na ul. W., wzrost poziomu hałasu, stopień użytkowania drogi gminnej oraz możliwości wjazdu/wyjazdu z ulic odchodzących od ulicy W. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, aby subiektywne odczucie skarżącej ewentualnych, wskazanych wyżej, następstw czy też spadku wartości nieruchomości położonych w pobliżu planowanej inwestycji mogło mieć wpływ na ocenę interesu prawnego (było jego źródłem). Żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, zwłaszcza położonego nie w bezpośredniej bliskości.
Trzeba podkreślić, że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym hałasem czy też ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji wskazują wyłącznie na interes faktyczny właściciela nieruchomości dotkniętej takimi utrudnieniami, który nie skutkuje jednak uznaniem go za stronę postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Niewątpliwie wnioskodawca jest zainteresowany takim rozstrzygnięciem sprawy, które nie stoi na przeszkodzie realizacji jego planów i zamierzeń, jednakże tego zainteresowania nie można uznać za interes prawny w rozumieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. Należy uznać za Sądem pierwszej instancji, że skarżąca we wniosku nie powołała się na konkretną normę prawa materialnego, z której wywiodłaby swój interes prawny, przeciwnie, wskazała wprost na swój interes faktyczny, wywodzony z hipotetycznych następstw odnoszących się do mogącej powstać w przyszłości inwestycji. Z powyższych względów należało uznać, że wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni nie posiada ona interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła i nie przedstawiła argumentacji na poparcie tego zarzutu. Nie wyjaśniono na czym naruszenie to miało polegać i jaki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut kasacyjny uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny jego kontroli.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.