Postanowienie NSA z 27 października 2010 r., II OZ 1069/10

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 27 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. i W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 681/10 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia

Sprawa

w sprawie ze skargi E. i W. G. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego postanawia: oddalić zażalenie

Skład

Sędzia NSA Joanna Banasiewicz przewodniczący

Uzasadnienie

Pismem z dnia 30 lipca 2010 r. E. i W. G., reprezentowani przez adwokata, złożyli wraz ze skargą, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zlecenia wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki ogrodzenia.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, z uwagi na wskazane w skardze argumenty oraz przez wzgląd na możliwość wyrządzenia szkody poprzez dowolne wykonanie nieprecyzyjnie sformułowanego orzeczenia przez organ zasadne jest wstrzymanie jego wykonania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 681/10 odmówił na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia wskazując, że zgodnie z art. 61 § 3 tej ustawy, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości lub części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Sąd wskazał, że niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (vide: J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s.190).

Podkreślając, że przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 61 § 1, zgodnie z którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, Sąd podał, że z treści przepisu art. 61 § 3 tej p.p.s.a. można wywodzić spoczywający na stronie tego postępowania obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu. W przypadku, gdy wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku nie odniesie się do nich w sposób pozwalający na uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, okoliczności te nie mogą być przedmiotem domniemań sądu (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1100/08). Sąd musi bowiem opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko w sprawie (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt I OZ 149/10).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, złożony w sprawie wniosek nie został przekonująco uzasadniony, gdyż pełnomocnik strony skarżącej upatruje, w pierwszej kolejności, zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w jego wadliwości. Odnosząc się do tego argumentu pełnomocnika strony, Sąd wskazał, że przywołana okoliczność nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61 p.p.s.a. Niezgodność zaskarżonego aktu z prawem - będąca przedmiotem oceny Sądu w toku rozprawy - i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 § 3 wskazanej wyżej ustawy stanowią bowiem dwie różne kwestie. Stąd oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności postanowienia z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności zaskarżonego aktu.

Ponadto, uzasadniając wniosek pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że wykonanie zaskarżonego aktu – z uwagi na jego nieprecyzyjne sformułowanie – może spowodować szkodę. Tymczasem samo stwierdzenie, że wykonanie zaskarżonego postanowienia może wyrządzić szkodę stronie nie może stanowić podstawy do wstrzymania jego wykonania. Warunkiem takiego wstrzymania jest bowiem nieodwracalność skutków lub realna groźba powstania znacznej szkody w następstwie wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto, do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający sam wywód strony. Strona skarżąca powinna poprzeć swoje twierdzenia dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt GZ 120/04, niepubl.), a tego strona w rozpatrywanej sprawie nie uczyniła.

Na marginesie Sąd wskazał, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Z. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. zobowiązał się pokryć koszty wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki ogrodzenia. Gdyby zatem przyjąć, że pod pojęciem "szkody", o którym mowa w uzasadnieniu rozpatrywanego wniosku, należy rozumieć wydatki związane z wykonaniem obowiązku wynikającego z zaskarżonego postanowienia, to argument ten, w zaistniałych okolicznościach, byłby pozbawiony racji bytu i tym bardziej nie mógłby stanowić uzasadnienia dla wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. i W. G., zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przez mylne przyjęcie, iż wniosek skarżących nie został przekonująco uzasadniony, a w szczególności pominięcie argumentacji dotyczącej tej konkretnej sprawy, a mianowicie wskazanej przez skarżących okoliczności, że przedmiotowe rozstrzygnięcie jest nieprecyzyjnie sformułowane w związku z czym w przypadku jego realizacji może spowodować szkodę.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zdaniem skarżących szkoda, jaka może nastąpić w wykonaniu postanowienia Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]jest oczywista, a polega na dolegliwości finansowej w postaci uszczuplenia ich majątku poprzez zniszczenie ogrodzenia na które przeznaczyli własne środki finansowe oraz konieczności wydatkowania przez nich środków majątkowych na odbudowę, czy też ponowne wzniesienie nowego ogrodzenia. Szkoda ta wprost wynika z uzasadnienia skargi w postaci skutków dowolnego nieprecyzyjnego wykonania zastępczego. Istotnym jest, że na działkach geodezyjnych nr [...] i [...] brak jest istniejącego ogrodzenia idącego w ich poprzek, co nie pozwala na identyfikację przedmiotowego ogrodzenia. Stąd też obawa, że przedmiotem wykonania objęty może zostać niewłaściwy obiekt lub też może dojść do zniszczenia tej części ogrodzenia, która miałaby pozwolenie. Skarżący zauważyli ponadto, że Z. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. zobowiązał się jedynie do pokrycia kosztów wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki ogrodzenia, nie zaś do pokrycia wydatków związanych z ewentualną koniecznością jego odbudowy. Z tego względu, zdaniem skarżących, zasadnym jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu zbadania jego prawidłowości, a tym samym do uściślenia, o które z istniejących ogrodzeń chodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Określone w powołanym przepisie przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia stanowią zamknięty katalog. Przepis art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, zobowiązuje stronę do wykazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedstawione we wniosku E. i W. G. okoliczności nie spełniają wymogu uprawdopodobnienia występowania w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 powołanej ustawy.

Podnieść należy, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Brak wskazania przesłanek wymaganych przez przepis art. 61 § 3 ustawy uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04, niepubl.). Wniosek skarżących zawierał w istocie argumenty zmierzające do podważenia zasadności postanowienia Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., a sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny skargi na etapie rozstrzygania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Ponadto należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę majątkową, a także niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody spowodowane wykonaniem zaskarżonej decyzji są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. postanowienie NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1386/07, niepubl.). Natomiast "trudne do odwrócenia skutki" to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, niepubl.).

W świetle powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że obciążenie finansowe wiążące się z wykonaniem zaskarżonego postanowienia, może wywołać ryzyko niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody. Nie wskazano rozmiarów potencjalnej szkody i nie odniesiono ich do rzeczywistej sytuacji materialnej E. i W. G. Również zasadnie – w świetle przedstawionych we wniosku okoliczności – Sąd uznał, że nie zostało uprawdopodobnione, że wykonanie postanowienia wiąże się z ryzykiem powstania trudnych do odwrócenia skutków.

Powyższej oceny nie mogą zmienić wywody zawarte w zażaleniu, które stanowiąc polemikę ze stanowiskiem Sądu nie wskazują żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej okoliczności, a koncentrują się na uzasadnianiu twierdzeń dotyczących wadliwości będącego przedmiotem skargi postanowienia. Kwestie te, jak wskazano wcześniej, nie mogą być rozważane na obecnym etapie postępowania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w postanowieniu