Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 46/18 ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że skarżący nie uzasadnił w wyczerpujący sposób przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., a przywołane w skardze zarzuty nie mogą stanowić uzasadnienia wniosku o wstrzymanie. Wobec powyższego Sąd uznał za zbędne rozpoznanie wniosku uczestnika postępowania [...] o uzależnienie rozpoznania wniosku o wstrzymanie od wpłacenia przez skarżącego kaucji.
J. P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego zmiany poprzez wstrzymanie wykonania wykonalności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego. Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego w sposób mający wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie udowodnił, iż w razie wykonania zaskarżonej decyzji poniesie znaczną szkodę czy też zajdą w stosunku do niego trudne do odwrócenia skutki - podczas gdy - w skardze na decyzję wykazał szereg okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; dla zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. wystarczające jest uprawdopodobnienie istnienia okoliczności wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - a w konsekwencji - uznanie, iż nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie.
Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w sprawie znak: [...] (uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w sprawie znak: [...] i orzekającej, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, o nałożeniu na J. M. i [...] obowiązku wykonania w terminie 48 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, robót budowlanych polegających na doprowadzeniu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi, adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku o funkcji mieszkaniowo-usługowej na działkach nr ew. [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem), a także zażalenia prowadzi do wniosku, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek i zażalenie nie zawierają argumentów, które przemawiałyby za koniecznością udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej, a tym samym uznaniem, że osoba zobowiązana do wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to ona ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi i to na niej spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona.
W ramach oceny wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ocenie podlega to, czy we wniosku uprawdopodobniono, że jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem w aspekcie zgodności z prawem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. W niniejszej sprawie skarżący takich okoliczności nie wykazał. Przywołana przez stronę skarżącą w zażaleniu argumentacja nie pozwala uznać, aby wykonanie zaskarżonej decyzji groziło wyrządzeniem mu znacznej szkody czy też zaistnieniem trudnych do odwrócenia skutków.
Za takie okoliczności nie mogą być uznane podnoszone przez skarżącego, zwłaszcza że nie zostały przez niego wykazane, okoliczności polegające na: ograniczeniu nasłonecznienia i w efekcie obniżeniu wartości nieruchomości skarżącego, zakłóceniu możliwości normalnego korzystania z sąsiednich nieruchomości, konieczności znoszenia hałasów i innych uciążliwości przez kolejne lata, czy też podniesieniu terenu skutkującego automatycznie zakłóceniem stosunków wodnych i przez to negatywnym oddziaływaniem na nieruchomość skarżącego. Na podstawie zebranego w sprawie materiału nie sposób wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny.
Nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pominąć, że inwestor realizuje budowę na podstawie decyzji z 2007 r., a więc już ponad dekadę i jak twierdził w piśmie z 23 lipca 2018 r. (zawierającym wniosek o uzależnienie rozpoznania wniosku wstrzymanie wykonania decyzji od wpłacenia przez skarżącego kaucji w kwocie 1 200 000 zł) jej dotychczasowe łączne koszty to już kilkanaście milionów złotych. Postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z wykonywania robót budowlanych nakazanych zaskarżoną decyzją. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Odnosi się to zarówno do sytuacji wykonywania prac na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak w oparciu o decyzję wydaną w postępowaniu naprawczym na mocy art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, np. nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia dotychczas wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem.
Należy wskazać, że zarzuty skargi odnoszące się do legalności zaskarżonej decyzji nie mogą stanowić o istnieniu przesłanek do udzielenia ochrony tymczasowej. Ewentualna niezgodność decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego, i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 P.p.s.a. to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r., II OZ 184/05, LEX nr 302251).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.