Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 472/20, odrzucił skargę B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 500 złotych.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że na podstawie zarządzenia zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 1 lipca 2020 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez złożenie odpisu skargi podpisanego lub poświadczonego za zgodność z oryginałem. Wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 13 lipca 2020 r. W związku z tym, że skarżąca w zakreślonym terminie nie przedłożyła odpisu skargi, uznając, że wyklucza to prawną możliwość nadania skardze dalszego biegu i jej merytoryczne rozpoznanie, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jednocześnie zwracając stronie, w oparciu o art. 232 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uiszczony wpis sądowy od skargi.
Zażalenie, uzupełnione pismem procesowym z dnia 6 października 2020 r., na powyższe postanowienie złożyła B. B., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie "art. 58 § 1 pkt 4" p.p.s.a. i art. 47 § 1 p.p.s.a. Skarżąca podniosła, iż jest przekonana, że do składanej skargi dołączyła jej odpis - dodatkowy odpis znajdował się w przesyłce nadanej do organu. Zaznaczyła także, że w niniejszym postępowaniu były tylko dwie strony: skarżąca i organ, skarga dotyczyła bowiem działania jednego organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Stosownie do art. 47 § 1 p.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Przepis art. 49 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że w wypadku, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem szczególnym w stosunku do art. 49 § 1 p.p.s.a. jest art. 58 § 1 pkt 3 tej ustawy, który w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi nakazuje sądowi jej odrzucenie.
W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 13/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nie ulega wątpliwości, że niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a., uniemożliwiającym nadanie skardze prawidłowego biegu, który nie może być usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Osoba zaś, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania (art. 12 p.p.s.a.).
Stosownie do powołanych wyżej regulacji, Sąd I instancji ma obowiązek doręczenia odpisu skargi wszystkim uczestnikom danego postępowania. Wymóg ten wiąże się z prawem drugiej strony do zaznajomienia się z pismem i z prawem do udzielenia na nie odpowiedzi, a więc umożliwieniem pozostałym stronom postępowania zajęcia własnego stanowiska odnośnie twierdzeń i wniosków oraz żądań, wynikających ze złożonej skargi, np. w postaci odpowiedzi na skargę. Wynika to wprost z ww. art. 47 § 1 p.p.s.a. Obowiązek dołączenia odpisów wiąże się z naczelną zasadą postępowania sądowoadministracyjnego, czyli zasadą równości stron i kontradyktoryjności postępowania.
W praktyce sądów administracyjnych za strony postępowania uznaje się zazwyczaj podmioty, którym została doręczona decyzja. Na marginesie, sąd nie ma obowiązku wykazywania stronie w wezwaniu wydanym na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a., kogo uznał za strony postępowania i jakiego interesu prawnego tych osób dotyczy wynik postępowania. Odrzucenie skargi, z uwagi na nie uzupełnienie braków formalnych w postaci nadesłania odpisów skargi, jako zamykające drogę do sądu, wymaga jednakże zachowania odpowiedniej ostrożności procesowej. W szczególności dotyczy to przypadku, gdy zachodzi potrzeba oceny, czy brak dołączenia wymaganej w wezwaniu liczby odpisów skargi uniemożliwia nadanie jej dalszego biegu, czyli doręczenia tych odpisów właściwym stronom postępowania. Wówczas sąd jest zobowiązany do weryfikacji, czy podmioty uznane jako strony (uczestnicy) postępowania mają istotnie przymiot strony, a nawet w niektórych przypadkach powinien dać temu wyraźny wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie zabrakło pogłębionej analizy tego tematu. Sąd I instancji w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2020 r. odrzucającym skargę nie wyjaśnił, kto jest stroną postępowania i komu miały być doręczone odpisy skargi, w tym jeden dodatkowo żądany od skarżącej, a tym samym, także dlaczego nie było możliwe nadanie jej dalszego biegu. W tej konkretnej sprawie było to o tyle istotne, gdyż decyzja organu pierwszej instancji (zgodnie z rozdzielnikiem) została przesłana: B. B. (otrzymuje do wykonania), Gminie Miasto [...] reprezentowanej przez Zarząd Dróg i Transportu (otrzymuje), [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków (do wiadomości). Decyzja organu odwoławczego została natomiast przesłana (otrzymują) ww. podmiotom oraz dodatkowo organowi pierwszej instancji.
Sąd I instancji tymczasem za strony (uczestników) niniejszego postępowania uznał: skarżącą, skarżony organ oraz Gminę Miasto [...] i Skarb Państwa – Zarząd Nieruchomości Województwa [...]. W takim stanie rzeczy uzasadnione było uchylenie zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi jako wydanego z naruszeniem przepisów art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji ponownie zajmując się sprawą, winien zweryfikować, czy uznani przez niego uczestnicy postępowania, mają istotnie przymiot strony w niniejszym postępowaniu i w zależności od okoliczności, podjąć dalsze czynności w sprawie. Jeśli zaś dojedzie do przekonania, iż przymiot ten posiadają, powinien ponownie ocenić skutek prawny wezwania skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Wniosek pełnomocnika skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują bowiem możliwości orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. W myśl art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają jednak zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 tej ustawy.