Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2323/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) dalej: p.p.s.a., odmówił uwzględnienia wniosku Miasta [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz poprzedzającej to rozstrzygnięcie, a zaskarżonej odwołaniem Miasta [...], decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i w tym zakresie zmieniającej pozwolenie na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych udzielone B. O. sp.k. w Warszawie decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że realizacja na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przez wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i w tym zakresie zmieniający pozwolenie na budowę, Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, iż realizacja inwestycji polegającej na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i w tym zakresie zmieniającego pozwolenie na budowę może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku strony skarżącej powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. W ocenie Sądu, twierdzenia strony, że niewstrzymanie wykonania decyzji doprowadzi do zagospodarowania nieruchomości niezgodne z użytkowaniem wieczystym, co doprowadzi do naruszenia interesów właściciela oraz nabywców przyszłych lokali w inwestycji sprzecznej z treścią prawa użytkowania wieczystego nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania ww. decyzji jest na tyle zasadne, że przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania całego procesu inwestycyjnego, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Miasto [...], wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., wskazując, że w skardze zostały podniesione argumenty potwierdzające sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z celem, na jaki ustanowiono użytkowanie wieczyste nieruchomości, co sprawia, iż nie powinno budzić wątpliwości, że wykonanie spornej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki i znaczne szkody po stronie skarżącej. Sąd oceny takiej w zaskarżonym postanowieniu nie dokonał.
W odpowiedzi na zażalenie uczestnik - B. O. sp.k. wniosła o jego oddalenie jako nieposiadającego usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko Sądu I instancji odnośnie do tego, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie uniemożliwia stronie skarżącej, która żąda wstrzymania wykonania tego postanowienia i poprzedzającej ją decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, poszukiwać podstaw zastosowania ochrony tymczasowej przez sąd w skutkach wynikających z udzielonego pozwolenia budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje też pogląd Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazuje, że obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej spoczywa na wnioskodawcy. Bez okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanki "znacznej szkody" lub "trudnych do odwrócenia skutków" oraz bez przedstawienia stosownych wyjaśnień potwierdzających ich istnienie, nie jest możliwa ocena wniosku uwzględniająca zgłoszone przez wnioskodawcę żądanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, by warunkom umożliwiającym zastosowanie ochrony tymczasowej Sąd w rozpoznawanej sprawie nadał wadliwie znaczenie, jak też, by zastosował je niewłaściwie, odmawiając Miastu [...] wstrzymania wykonania postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. wskutek uznania, że skarżąca nie uprawdopodobniła okoliczności przemawiających za zasadnością wniosku. Mając na uwadze jego treść, niesporne bowiem pozostaje, że żądanie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny zostało poparte wyłącznie ogólnie sformułowanym wnioskiem, iż zabudowa działki nr [...] może spowodować "znaczne szkody po stronie Miasta [...]" i będzie prowadzić do "naruszenia interesów właściciela". Za tymi twierdzeniami nie podążały jednakże żadne dodatkowe wyjaśnienia, które w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości dowodziłyby, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ze względu na prowadzenie robót budowlanych na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Zauważenia jednocześnie wymaga, że te przesłanki skarżąca powinna odnosić zasadniczo do własnej sytuacji, nieuprawnione jest bowiem żądanie zastosowania ochrony tymczasowej poprzez powoływanie argumentów, które mają dowodzić, iż wykonywanie zaskarżonego do sądu aktu może naruszać interes pozostałych stron (uczestników postępowania) oraz innych podmiotów trzecich, jak też spowodować powstanie u nich szkody majątkowej znacznych rozmiarów. Mając to na uwadze, Sąd trafnie uznał, że wstrzymania procesu inwestycyjnego na wniosek Miasta [...] nie mógł uzasadniać wzgląd na sytuację nabywców przyszłych lokali mieszkalnych, czy też interes inwestora – użytkownika wieczystego działki. W przypadku uchylenia pozwolenia na budowę doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem w razie, gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, a także wszystkie wynikłe stąd koszty obciążają inwestora i to do niego należy ocena tego, czy ewentualność poniesienia w tym zakresie szkody bierze on pod uwagę w swoich planach finansowych. Postrzeganie rozpoznawanego wniosku jako czynności procesowej mającej na celu również ochronę przyszłego interesu inwestora, czego jednakże on nie oczekuje, a wręcz jest temu przeciwny, na co wskazuje odpowiedź na zażalenie, jest zatem całkowicie nieuprawnione.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.