Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 8/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Powiatu R. z dnia 18 lutego 2013 r. nr... w sprawie ze skarg E. H., A. S., A. Z., E. M., F. K., G. P., H. P., H. R., I. S. – W., J. W., J. B., J. W., J. P., M. P., M. B., M. K., M. P., M. R., P. W., S. M. i T. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 18 października 2013 r. nr... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołań oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołań.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia 18 października 2013 r., nr..., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło niedopuszczalność odwołań oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołań od decyzji Starosty Powiatu R. z 18 lutego 2013 r. nr..., o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów części wsi Z., gm. T. o ogólnym obszarze 354,3295 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykonanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia przez upoważnionego geodetę J. O.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
E. H., J. W. oraz P. W., reprezentowani przez radcę prawnego w skardze do Sądu Wojewódzkiego na wyżej opisane postanowienie zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, tj. decyzji Starosty Powiatu R. z 18 lutego 2013 r. W treści uzasadnienia skargi zwrócono uwagę, że w przypadku wykonania decyzji Starosty spowoduje ona nieodwracalne skutki po stronie skarżących, tj. zmieni strukturę własnościową nieruchomości należących do skarżących. W szczególności w odniesieniu do E. H. podniesiono, że w wyniku przeprowadzenia scalenia dojdzie do zmniejszenia powierzchni posiadanych przez nią gruntów, a projektowana droga przebiegać będzie zbyt blisko należącego do niej domu jednorodzinnego. W przypadku J. W. przy wykonaniu decyzji objętej wnioskiem zniszczeniu ulegną tunele foliowe, w których prowadzi uprawę roślin ozdobnych. W tej sytuacji skarżący poniesie znaczną szkodę majątkową, gdyż sprzedaż hodowlanych roślin stanowi jego jedyne źródło utrzymania.
Również w stosunku do P. W. dojdzie do poniesienia przez niego dodatkowych kosztów spowodowanych koniecznością przebudowy istniejącego ogrodzenia, a dodatkowo znacznemu zmniejszeniu ulegnie powierzchnia posiadanych przez niego gruntów.
Podkreślono, że H. R. w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 18 października 2013 r. wniosła również o wstrzymanie wykonania aktu tj.: "decyzji dotyczącej zagospodarowania spornych gruntów". W treści uzasadnienia skargi skarżąca nie podała jakichkolwiek okoliczności, dotyczących złożonego wniosku. Natomiast objęta skargą argumentacja strony podważa jedynie legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej decyzji. Sąd Wojewódzki uznał, że wniosek skarżącej dotyczy wstrzymania decyzji organu I instancji, na co wskazuje użyte przez nią sformułowanie, że domaga się wstrzymania wykonania decyzji w części dotyczącej zagospodarowania spornych gruntów. Zaskarżone postanowienie dotyczy bowiem stwierdzenia niedopuszczalności odwołań oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołań.
Sąd Wojewódzki, mając na uwadze treść art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2014 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Powiatu R. z dnia 18 lutego 2013 r. nr...
Sąd wyjaśnił, że pojęcie wykonania użyte przez ustawodawcę w art. 61 p.p.s.a. należy odnosić do wszelkich aktów i czynności poddanych kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wydane w trybie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., tj. w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu rozpatrując skargę na tego typu postanowienie można w ramach art. 61 § 3 p.p.s.a. objąć skarżącego ochroną tymczasową w zakresie wykonywania decyzji wydanej w pierwszej instancji. Stanowisko Sądu odpowiada prezentowanemu w doktrynie poglądowi, że nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania (wydane w trybie art. 134 k.p.a.), sąd administracyjny udzielił ochrony tymczasowej przed wykonywaniem decyzji organu I instancji.
Innymi słowy wstrzymanie wykonania w drodze stosowania normy art. 61 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji lub postanowienia) nie jest uwarunkowane tym, aby postanowienie sądu pierwszej instancji w zakresie udzielenia ochrony tymczasowej ograniczało się do orzeczenia organu wydanego w drugiej instancji. Brzmienie zdania 3 art. 61 § 3 p.p.s.a. odnoszące się do zakresu przedmiotowego udzielenia ochrony tymczasowej wzmacnia takie stanowisko, gdyż decyzja organu I instancji np. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, mieści się w pojęciu "aktu wydanego w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy".
Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja Starosty Powiatu R. została wydana 18 lutego 2013 r. Zatem istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że została ona już wykonana. Z tej racji trudno mówić o istnieniu realnego niebezpieczeństwa powstania dla wnioskodawców skutków decyzji, przed którymi ma skarżących chronić instytucja ochrony tymczasowej.
Zażalenie na postanowienie z dnia 1 sierpnia 2014 r. złożyła M. P. wnosząc o jego zmianę lub uchylenie i rozpatrzenie sprawy dotyczącej jej skargi, ewentualnie uzupełnienie zaskarżonego postanowienia o orzeczenie w przedmiocie jej wniosku ze jej skargi o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 18 października 2013 r. i ustalenie, że odwołanie od decyzji Starosty R. z dnia 18 lutego 2013 r. jest dopuszczalne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Sąd administracyjny nie bada w tym postępowaniu zasadności samej skargi, ocenia natomiast zasadność zastosowania w konkretnym przypadku tzw. ochrony tymczasowej do czasu kontroli przez sąd legalności aktu administracji w ramach głównego postępowania sądowoadministracyjnego i wydania w tym zakresie stosownego orzeczenia. Art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje jednocześnie wnioskodawcę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Należ zwrócić uwagę, ze podniesione przez skarżącą w zażaleniu argumenty zmierzają w kierunku kwestionowania decyzji Starosty Powiatu R. z dnia 18 lutego 2013 r. oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 18 października 2013 r., co może podlegać ocenie sądu administracyjnego jedynie w ramach merytorycznego rozpoznania skarg odpowiednio na ww. decyzję i ww. postanowienie. Tym samym argumenty te pozostają poza obszarem merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanej w ramach postępowania zażaleniowego w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji Starosty Powiatu R. z dnia 18 lutego 2013 r., bowiem nie zmierzają one do uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co mogłoby prowadzić do wydania przez sąd administracyjny postanowienia w zakresie wstrzymania zaskarżonego aktu (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Odnosząc się do argumentów nakierowanych na zastosowanie w rozpatrywanej sprawie ochrony tymczasowej należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania, w sytuacji gdy skutki, które wynikają z wykonania decyzji Starosty Powiatu R. z dnia 18 lutego 2013 r. już wystąpiły, bowiem instytucja wstrzymania wykonania określonego aktu lub czynności jest postrzegana jako tymczasowa ochrona osoby, która wniosek taki składa, przed ewentualnymi skutkami kontrolowanego przez Sąd działania organu administracji publicznej. Objęcie skarżącego ochroną przewidzianą w art. 61 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zaskarżenia decyzji, która nadaje się do wykonania i która ma być w przyszłości wykonana.
W tej sytuacji, wobec braku zaistnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należało uznać, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty Powiatu R. z dnia 18 lutego 2013 r.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.